証券経済学会 第65回春季全国大会 報告論文   2007131日提出

 

 

 

論文タイトル:

証券規制における金融消費者保護━金融商品取引法&金融サービス法制定の必要性

  The Protection of the Financial Consumers The Financial Instruments and Exchange Law & the Proposals to Introduce the Financial Services Act

 

著者名:

楠本くに代、

Kusumoto Kuniyo

 

所属機関名:

金融消費者問題研究所

Financial Consumer Research Institute

 

論文のキャテゴリー:

報告論文

 

はじめに

1997年、証券取引審議会は、ビッグバンへの取組みにあたり、「現行証券取引法の体系のままその適用範囲を性格の異なる金融商品にまで拡大していくことは適当でない。すべての市場参加者に横断的なルールを適用する新たな立法(いわゆる金融サービス法)等も視野に入れた検討が行われるべきである」と指摘した。それ以後、約10年にわたり、金融審議会などで、包括的金融サービス法が検討されてきたが、実現せず、金融商品販売法の制定(2000年)に止まった。この法の評価は、裁判でも、消費生活センター等の訴訟外紛争解決機関でも、利用されておらず金融市場で多発する消費者被害に対応できるものではない、というものであった。

こうした法の不備に対処すべく、政府は金融商品取引法案を20063月に国会に提出し、金融商品取引法は6月7日制定された。この法は、ホップ(金融商品販売法)、ステップ(金融商品取引法)、ジャンプ(最終的に制定されると考えられている金融サービス・市場法)のステップと位置づけられて、リスクのある投資商品全般を包括的に規制する法とされている。ちなみに、法の内容は、@投資サービス規制の部分の他に、A罰則の強化、公開買い付け・大量保有報告制度の見直し、四半期開示の法定化、適正開示に関する経営者の確認、内部統制報告書制度、取引所の自主規制の強化等直接市場の公正を確保する規制の部分がある。この部分に関しては、専門家の間で一定の評価がなされている。1)本報告論文では、10年来の懸案であった投資サービス法の部分について、消費者保護という視点から分析し、その問題点を摘示し、あわせて、市場における新たな消費者保護のための法━金融サ−ビス法のあり方を考える。

1.法制定のプロセス、性格、内容

(1)プロセス

 消費者被害が多発する市場には、包括的・横断的な英国の2000年金融・サービス市場法を範とする法の制定が緊急に求められていた。しかし、金融審議会第一部会は、リスクの高い投資商品のみに適用される投資サービス法の制定を目指して審議を再開した(200411月)。翌20055月には、中間整理(議論のたたき台)が発表された。ここには、「金融商品販売法についても投資サービス法に統合すべきである他、銀行法や保険業法についても、販売・勧誘等に関するルールについて投資サービス法と一元化することについての検討を行うべきである」との記述がみられ、英国型の包括的・横断的金融サービス法の制定が実現するのではないかとの期待がにわかに高まった。しかし、中間整理(2005年7月)、報告書「投資サービス法(仮称)に向けて」(200512月)を経て20062月に公表された法案は、証券取引法の一部を改正する法律案であった。それが国会に提出され、衆参両議院の委員会で審議され、20066月制定された。

 投資サービス法は最終段階で金融商品取引法に名称が変更された。ホップ、ステップ、ジャンプのステップに当たるという法の位置づけが明示されたのも、最終段階でのことであった。英、米、欧の法制度を広く調査し、審議会での議論も広範に及んでおり、金融サービス法の方向性が随所で議論されたにもかかわらず、二転三転を繰り返し、結局リスクのある投資商品にのみ対象を絞った法制定にとどまった。総じて、不透明で、分かりにくいプロセスをたどって制定された。

(2)性格・内容

 金融商品取引法のそもそもの名称は、証券取引法等の一部を改正する法律であり、証券取引法を改組し、金融商品取引法(以下取引法)に名称を改めたものである。法の構成・章立ては証券取引法をそのままの形で承継し、提出された法案の条文は、証券取引法の○条をどのように改定するかという体裁になっていた。その性格は、名称が示すとおり、業法である。従って、この法に違反しても基本的には契約無効などの民事効果が生じるわけではない。

 金融先物取引法など4つの法律を廃止して取引法に統合し、また、取引法の制定に伴い89の法律を改正し、一部を取引法に統合し、集団投資スキーム持分を有価証券とみなして対象商品とし、また、デリバティブ取引の範囲も従来の有価証券に関するデリバティブ取引のみから幅広い資産・指標に関するデリバティブ取引に拡大し、規制対象業務も、販売・勧誘業務のほか、助言・運用・管理業務に及んでいる。

 販売・勧誘ルールも、広告の規制、契約締結前・締結時の書面交付義務、不招請勧誘の禁止、再勧誘の禁止、損失補てんの禁止等が定められている他、適合性の原則が一つの独立した項目として明示されている。

 その他、プロ・アマの区分、取引法の直接の対象商品にはなっていないが、投資性の強い預金・保険等には取引法と同等の投資者保護規制を適用するよう銀行法や保険業法などを整備すること、金融商品販売法を改正・拡充すること等が定められている。

2.消費者保護という観点から見た投資サービス法部分の問題点

 以上のように、証券取引法の大幅な改正がなされてはいるが、消費者保護規制は、非常に多くの問題を積み残している。

(1)   消費者の不在

 まず、取引法には、消費者の文言がない。一貫して、保護の対象は投資者になっている。投資者とは、reasonable people (合理人)であり、事業者と独立当事者の関係に立ち、情報を与えればそれに基づき自己決定できる者である。投資者を保護するためには、英国の1986年金融サービス法の生みの親であるガワー教授の言を待つまでもなく、詐欺のありそうな状況を減らし、投資者が不当な取引に巻き込まれて損をすることのない程度の保護で足りる。

他方、消費者とは、事業者との間の情報格差等が著しい者である。消費者を保護するためには、格差を埋めるためのさまざまな消費者保護の規制が必要である。‘消費者’を定義し、その特性に合わせて保護のルールを作らなければならない。にもかかわらず、ビッグバンが完結し、‘貯蓄から投資へ’の政策の下で市場に新たに招き寄せられた金融取引に疎いソフィスティケートされていない消費者を保護するのではなく、従来の証券取引法のままの投資者を保護する法にとどまっている。市場の参加者が、従来の投資者から消費者に拡大している現実、投資者と異なる特性をもつ消費者が遭遇している被害の実態から乖離した法になっているのである。

(2)   本当に包括的・横断的利用者ルールか

 取引法には、包括的・横断的な利用者保護ルールを整備し、「法規のすき間を埋め、利用者保護ルールの充実により、さらなる被害の拡大を防止する」(衆議院財務金融委員会速記録、与謝野国務大臣 2006425日)という大きな目的があった。しかしながら、すき間は依然として残り、包括的・横断的なルールにはなっていない。そもそも、金融商品ではなくリスクのある投資商品に対象を絞ったため、保険金の不払い等で大きな社会問題になっている保険、融資付き変額保険で被害を多発させた融資、それから預金等が当初から視野に入っていないのである。

 では、少なくともリスクのある投資商品に関しては、包括的・横断的ルールになっているかというと、そうではない。確かに、個別の法で規制されていた金融先物取引、抵当証券、有価証券投資顧問業、商品ファンドなどは取引法の直接の対象となった。規制の枠組みから外れていた平成電電等の組合や和牛商法のような投資契約なども規制対象となった。投資性の強い外貨預金や仕組み預金、変額保険や変額年金保険、国内商品先物などは、取引法の直接の対象ではないが、各業法を改正して、取引法と同等の販売・勧誘ルールが整備されることになった。

 しかし、深刻な被害を多発させてきた海外商品先物取引は、従来どおり規制が不十分な海先法に委ねられたままであり、海外商品先物オプションは依然としてなんらの規制もないまま放置されている。さらに、取引法成立後、法の施行を待たず、市場にはどの法の規制対象からも外れたロコ・ロンドン金という金の証拠金取引が登場し、新手の被害を多発させている。

また、取引法と同等の販売・勧誘ルールにも問題がある。例えば、国内商品先物取引には、不招請勧誘禁止規定が入っていない等の齟齬がある。また、取引法が契約締結前の書面交付義務で規制する内容は、改正金融商品販売法では説明義務で規制していて解りにくく、規制内容も、改正金融商品販売法では、信用リスクまでをも説明義務の対象としているが、取引法では信用リスクについては、記載内容になっていない等の齟齬がある。断定的判断の提供の禁止に関しては、取引法には罰則がなく行政処分だけ、金融商品販売法は罰則や行政処分がなく損害賠償のみである。金融商品販売法の対象で取引法の対象ではない預金や保険は損害賠償のみで、罰則や行政処分に関しては、業法で対応するということになるのだろうか。規制内容の齟齬といい、業態ごとの縦割り業法のからみあいの複雑さといい、これで果たして、リスクのある投資商品についての包括的・横断的ルールといえるのかどうか疑問である。

(3)貸付け等の規制の不備、不衡平

 銀行の貸付けを受けて変額保険を買ったことで、担保に取られた家を失うという被害が多発した。金融商品は融資が関与することで著しくリスクを増幅させる。融資そのものは、規制対象外ではあるが、貸付けを取り扱う場合について、取引法で規制されている。しかし、取引法の貸付け規制は以下に示すように統一性を欠いている:

a)投資助言業務  貸付を禁止、貸付の媒介などを禁止(四十一条の五)(信用取引以外)。

(b)投資運用業   貸付を禁止、 貸付の媒介などを禁止(四十二条の六)(信用取引以外)。

(c)金融商品取引業者 有価証券の売買の受託等に際し、貸付等を条件とする行為を禁止、 貸付の媒介等は禁止していない(四十四条の二)(信用取引以外)。  

金融商品取引業者(例えば証券会社)に関してのみ、貸付の媒介等を禁止していないのは、衡平性を欠くのではないかと思われる。

なお、登録金融機関(例えば銀行)が有価証券の売買の受託をする際、貸付その他の信用の供与をすることを条件とすることは、禁止されている(四十四条の二―2−一)。また、金融商品取引業者が、親法人、子法人等が顧客に対して信用を供与していることを知りながら、有価証券の売買の受託をすることも禁止されている(四十四条の三−ニ)。これらの規制が明示されたことは、評価できるのではなかろうか。

(4)訴訟外紛争解決機関の不在

 消費生活センターに寄せられる金融に関わる苦情は、1998年度38339件から、2003年度238671件に急増し、内容も深刻化している。また、消費生活相談にみる2005年の10大項目のうち4項目を金融問題が占めるという異常事態になっている。このほか、銀行の窓販での高齢者の年金保険に関わるトラブル、告知義務違反トラブルなどに関して、国民生活センターは、分厚い報告書を作り警告している。ところが、法は、救済を、事業者の協会や、認定消費者保護団体に委ねており、現状の域を一歩も出ていない。これでは、被害にあった消費者は放置され続けることを意味する。簡易迅速に訴訟外で紛争を解決する英国金融サービス・オンブズマンのような第三者機関の設立が必要である。

(5)不招請勧誘の禁止は一歩後退

被害を多発させた金融商品は、ほぼ不招請勧誘が端緒になっている。法は、禁止行為に「金融商品取引契約(・・・政令で定めるものに限る。)の締結の勧誘の要請をしていない顧客に対し、訪問し又は電話をかけて、金融商品取引契約の締結の勧誘をする行為」をあげて、不招請勧誘禁止を法に取り込んでいるような書きぶりをしている。しかし、この書きぶりは、実質、政令指定以外のものは、不招請勧誘を行ってもよいということ、すなわち、圧倒的多数の金融商品取引契約には不招請勧誘を認めることである。不招請勧誘は消費者にとっては、迷惑で害の多い行為である。金融システムや事業者の要請からやむを得ず認めざるを得ない必要悪である。したがって、原則禁止とし、厳しい要件と規制の下で、政令で指定したものを認めるという方式を取るべきであろう。

なお、政令指定されるのは店頭の金融先物取引とされている。現行の金融先物取引法では、取引所金融先物取引にも不招請勧誘禁止の網がかかっている。被害を多発させている不招請勧誘に関し、現行法より規制が緩やかになる、すなわち、消費者保護が後退するのである。

(6)商品先物取引にも損失補填の禁止━救済の枠組みを狭めるのではないかという懸念

今回の証券取引法改正にともない、商品先物取引に損失補填の禁止が適用される。しかし、これは、消費生活センターのあっせんや弁護士等の示談等による被害救済を事実上不可能にするものである。なぜなら、事業者は損害賠償をする場合、事故確認届けを総理大臣に提出しなければならず、これをしないと損失補填の禁止違反となる。事業者が自ら事故を起こしたことを監督官庁に届け出ることなどしたがらないのは当然であり、事業者は、「法を犯すことになるので損害賠償はできない、訴訟でやって欲しい。」と言って、示談やあっせんを断る口実とする。商品先物取引の被害が激化している折、消費生活センター等中立機関には、従来どおり商品先物取引には損失補填の禁止を適用しない方向での修正が必要である。

(7)登録制

 法は原則登録制にして、現行法で認可制のものも登録制にしている(投資一任契約にかかる業務、投資信託委託業投資法人資産運用業等)。高度の信認義務を負うこれらの業務、しかも消費者からはその質が判断できない業務を登録制にするのは、事業者の参入を容易にし、消費者を無防備な状況に置くことになる。原則登録制であっても、これらの高度な信認義務を負う業務は、現状維持でいくべきである。

 また、登録せずに金融商品取引業を行った者は、警告又は警察への通報だという。これでは、無登録で業務を行う悪質な事業者を野放しにし、消費者被害を多発させることになる。近時の被害の多くが規制の対象外の事業者から生じていた(外国為替証拠金取引、平成電電、無認可共済、未公開株、海外先物オプション等)事実にかんがみれば、無登録で参入した事業者をも、差し止め、是正命令、罰金等で、行政庁が直接規制できる法体制を構築しなければならない。

8)適合性の原則

 適合性の原則に関しては、「適合性の原則」という新たな独立した項目を作ったこと、契約締結の目的にも照らすべきことが新たに加えられたことは評価できるが、宣言規定に終わらせず、実効性を確保するには、違反した場合の損害賠償や契約無効まで定めなければならない。

おわりに━早急に、包括的金融サービス法の制定が必要

 以上、取引法制定の過程、概要、問題点を通し、新たな時代の証券規制の現実を追った。取引法は、21世紀の‘貯蓄から投資へ’の基盤を支える消費者保護法という観点から見ると、多岐にわたる問題点を抱えており、これらを解決するには、根本の発想を変えなければならないのではないかと思う。すなわち、証券取引審議会が指摘したように、「現行証券取引法の体系のままその適用範囲を性格の異なる金融商品にまで拡大していくことは適当ではない」のである。取引法はこの不適当なアプローチに固執したために、前述の多くの問題を積み残さざるを得ない結果に終わったのだと思う。まず、基本法としての金融サービス法を作り、そこを入口として、関係する業法を整備していくというアプローチが理にかなった道筋ではないだろうか。

 金融サービス法を作る際、包括的・横断的に規定すべきことを確認しておくと、以下のようになる。@‘消費者’の文言を入れ、‘消費者’の定義をし、情報格差の是正が法の目的であることを明確にする、A融資(貸付規制はここに整理)、保険、預貯金その他取引法の対象となっていない金融商品をすべて対象とする、B参入規制のあり方を見直し、無登録参入事業者を行政庁が直接規制できるスキームを導入する、C業法と民事法の統合を図り、金融サービス法違反の効果としての民事効を設ける、D中立的な紛争解決のための第三者機関を設ける、E不招請勧誘を原則禁止とする。

 業法である取引法の見直しは5年となっているが、金融サービス法の制定は一業法とは別の次元の問題である。直ちに、制定に向けての検討に入るべきであろう。

 なお、取引法制定の過程が非常に不透明であり、一般に周知徹底させ、意見を取り入れつつ制定するという視点に欠けていた。金融サービス法制定の際は、常に、一般の意見を聴取しつつ、法を作り上げていく視点が必要であろう。

【注】

1)@衆議院財務金融委員会速記録、郷原参考人、2006512日、A「座談会 金融商品取引法の意義と課題」『証券アナリストジャーナル』第11号、日本証券アナリスト協会、200611月、67頁〜90頁等を参照。

【参考文献】

石戸谷豊他〔2006〕、『新・金融商品取引法ハンドブック』、日本評論社。

大崎貞和〔2006〕、『解説金融商品取引法』、弘文堂。

神田秀樹監修〔2006〕、『速報Q&A金融商品取引法の要点解説』、金融財政事情研究会。

黒沼悦郎〔2006〕、『金融商品取引法入門』、日本経済新聞社。

三井秀範監修〔2006〕、『一問一答金融商品取引法』、商事法務。