2004年12月、金融改革プログラム━金融サービス立国への挑戦━が発表された。このプログラムの柱の一つに、投資サービス法の制定が入っており、2004年11月19日から、金融審議会で議論が始まった。2005年7月7日、審議会での議論の結果が「中間整理」として発表された。当初、投資サービスに対象を限定した投資サービス法が企図されていたが、｢中間整理」では、預金や保険を含む金融サービス・市場法に枠組みを広げる方向性が示唆された。こうした方向性が示されたことは、高く評価したい。
市場は完全に自由化され、欧米並みの自由な市場が整備された。しかし、金融ビッグバンに備えて制定された金融商品販売法はほとんど機能を果たしておらず、苦情や被害は急増し続けている。英国では、2000年金融サービス・市場法を制定し、単一の規制者（金融サービス機構）を立ち上げ、強力な規制権限を付与し、参入、エンフォースメント、販売勧誘ルール、単一の訴訟外紛争解決機関（金融オンブズマン・サービス）、補償スキーム、マーケット・アビューズに対する課徴金制度等を整備した。金融サービス・市場法レジュームは金融消費者の保護と公正な市場の形成という法の目的を達成すべく強力に作動しており、レジュームへの消費者の信頼も厚く、法の施行後今日に至るまで大きな修正はなされていないようである。こうしたよき先例を、一つのグローバル・スタンダードとして目標に掲げつつ、長年の懸案であった金融サービス・市場法を日本にも是非実現する方向で以後の議論を重ねてほしい。
中間整理は、法の対象範囲、規制内容、集団投資スキーム、市場のあり方、ルールの実効性の五つの項目で構成されている。その中で特に消費者保護に関わる部分に焦点を絞って意見を述べたい。
まず法の｢対象範囲」に関しては、「可能な限り幅広い金融商品を対象とすべき」としているのは評価できるが、融資が欠落している。英国では、モーゲジ（不動産担保付融資）も規制対象となっている。金融商品の核ともいえるモーゲジ等を規制対象からはずす合理的な理由はない。さらに、日本では、融資付の変額保険が多数の被害者を出し、いまだ被害者が救済されていないという現実がある。住宅ローンや金融商品に融資をつけるサービスは、規制の対象とすべきであろう。
｢規制内容」の基本認識では、プロについては、規制緩和を、アマについては保護の強化をという方向性を出しているが、妥当と思う。まず、“参入規制”では、財務の健全性の確保、コンプライアンスの実効性、経営者の資質等が挙げられているが、英国では、これらに加えて、金融サービス業に関わる個人に関しても、承認制度を採用し、一定の水準の確保を担保している。また、参入の際のチェックは、コーポレット・ガバナンス体制にも及んでいる点は見習うべきであろう。
規制内容でのポイントは、販売勧誘ルールである。最も基本的なルールは適合性の原則である。宣言規定にとどめず、違反の罰則や、契約の効力まで定めなければ実効性は確保できないであろう。また、その前提として、顧客調査義務を明文化すべきであろう。
金融プロモーション（広告・勧誘など）の規制も重要だ。不招請勧誘で、外国為替証拠金取引が高齢者に売られ、多くの被害が発生したのは記憶に新しい。受け手からの招請なく訪問や電話で勧誘を行うことは禁止されるべきであろう。さらに、不招請勧誘が被害の根源になっている現状にかんがみ、レバレッジのかかった、ボラティリティーの高い、いわゆるハイリスク商品に関しては、一般消費者に対してプロモーションすること自体を禁止することも視野におくことが必要に思われる。
「実効性の確保」の中で自主規制機関の役割として、苦情処理の問題がわずかに扱われているが、苦情や被害は必ず生じるものであり、現に苦情や被害が多発している実態にかんがみれば、消費者が今一番求めているものは、訴訟外で、簡易に、早期に紛争を解決するシステムの構築であるといっても過言ではない。英国では、各事業者に苦情処理窓口の設置を義務付け、詳細を法で定めている。各事業者の窓口で解決できない苦情は、金融オンブズマン・サービスで解決するようになっている。このスキームの特徴は、消費者が望めば、事業者も席に着かなければならないこと、非公式に（日本のあっせん・調停）苦情の９３％が合意で解決されていること、残りの７％がオンブズマンの決定をあおぎ、決定を消費者が受け入れればそれが最終となり、事業者は決定に拘束され裁判の権利を失うが、消費者が決定に不満な場合は消費者に裁判の道が留保されていること等である。スキームは会社組織であり、事業者は強制加入、法により紛争解決の権限を付与され、事業者が資金を拠出するという仕組みになっている。英国の金融オンブズマン・サービスは消費者の信頼を得、設立されて間もないが、すでに、年間６０万件にも上る苦情を取り扱っている。日本の訴訟外紛争解決機関も、英国から多くを学ぶことができるのではないか。
中間整理では触れられていないが、補償スキームの検討も必要だ。倒産・廃業等、たとえ、何が起こっても、自らの正当な主張は、業界全体で適切に対処され、補償されるという信頼がなければ、消費者は積極的に市場に出てゆけない。英国は、裁判上主張できるすべての主張が補償の対象になっている。すなわち、預金の払い戻しのみならず、未払いの損害賠償金（たとえば適合性原則違反で損害が出た場合その賠償金）までが補償の対象になっている。日本では倒産・所在不明等になると、ほぼ救済されないのが現実だ。補償スキームは最後の砦であり、消費者の資産が最終段階までしっかりと守られる補償スキームの構築は重要検討課題である。
以上中間整理に沿って意見を述べたが、最後に、プロセスについて付言したい。英国では大蔵省がまず法案で法の全体像を示し、それを全国民に提示し、各界の意見を聴取しつつ法案の改定作業をすすめた。最初に法案を示したことで、大蔵省は、自ら退路を断った。すべての議論は無駄なく法案に集約した。日本でもこうしたプロセスをとり、議論はすべて法案に集約され、無駄なく効率的に作業を進めてほしい。消費者のおかれている危機的な実態にかんがみると、法の制定を、急がなければならない。
2005年9月30日
金融消費者問題研究所 楠本くに代
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