「金融消費者保護から考える金融行政の方向━次なる融資規制に向けて」AwoρxAV{oŎЁiQOOWDWj


はじめに

 2007930日、金融商品取引法(金商法)が施行された。1998年の日本版ビッグバン宣言以来、貯蓄から投資への政策の下で、金融制度改革法に依拠して急激な自由化が進められた。不幸なことに、欧米と異なり、市場の自由化は市場にいざなわれる情報格差の著しい消費者を保護するための法や金融消費者教育不在のまま、アンバランスな形で進められた。当然のことながら、市場では金融消費者被害が多発した。こうした背景の下、20049月、金融審議会で投資サービスに係る投資者保護のあり方の議論が始まり、その結果制定・施行されたのが金商法である。

 本稿では、本法制定を促す直接の動機となった外国為替証拠金取引の消費者被害を中心に、消費者被害の実態、背景、金商法レジュームの全体像、法の概要、法施行後の評価、残された問題点として金融商品の要である融資の規制の不在、極めて磐石の体制を構築しなお進化しつつある英国金融サービス・市場法レジュームのモーゲジ規制等を眺め、日本の金融行政喫緊の課題として、包括的・一元的な金融サービス・市場法の制定への取り組みの必要性を提言したいと思う。

P.金商法施行前の典型的な金融消費者被害━外国為替証拠金取引(注1)

 投資サービス法の議論が始まる直前、20024月から20036月までの間に全国の消費生活センターに寄せられた外国為替証拠金取引に関わる相談件数は400件にも上る。この取引は、証拠金を預けるとその10倍、20倍もの取引ができるという取引であり、差額は自動的に業者が融資する。いったん損失が出ると普通の外貨預金の10倍、20倍に損害が膨らんでいき、差し入れた証拠金以上の多額の損失を生じさせる恐れもある。およそハイリスクの金融商品とは縁のない多くの高齢者が、仕組みやリスクも分からぬまま、しつこい電話勧誘、外貨預金と誤解させるセールストーク、顧客に利益が出た時は解約させない、解約しても分割で返金して途中で雲隠れする、預かった証拠金を分別管理しない、市場に取り次いだことにして実際は取り次がない等不当な手口で契約させられ、被害が多発し、社会問題になった。90歳を超える高齢者まで多数ターゲットにされた。

 外国為替証拠金取引は、平成10年の外為法改正により為替取引が自由化されたことで取り扱われ始めた。ところがこの商品、主務官庁がなく、緊急時なのにどの官庁も動こうとはしなかった。また、この取引を規制する固有の法もなく、2000年制定の金融商品販売法も懸念していた通り出番さえなかった。消費者保護関連団体やマスコミは、各省庁に法の抜け穴をふさぐよう要請活動を展開した。その結果、緊急に金融商品販売法(金販法)、次いで金融先物取引法を改正し、外国為替証拠金取引を規制対象とした。金融先物取引法で登録制と不招請勧誘禁止の枠組みの下に置かれ、被害は大幅に減少した。

 外国為替証拠金取引以外にも、匿名組合を使った平成電電事件、えびの養殖のワールド・オ-シャン事件、近未来通信事件等いずれも詐欺罪などを問われ、倒産し、現在係争中である。また海外先物オプション取引も長年に渡り消費者被害を発生させ続けてきた。これらはいずれも法も所轄官庁もない隙間から生じている。この他、銀行の窓口での投資信託や変額年金保険等リスク商品販売に関わる深刻な被害、未公開株の被害、先物取引の被害等も多発した。これらの被害は、改めてビッグバンが市場の自由化のみを先行させ、市場の公正さを担保する消費者保護のための仕組みをなおざりにして進められた事実を露呈させた。金商法は、こうした背景の中から生まれたものである。

 

QD金商法の概観

(1)位置づけ

金商法が施行されたのは2007930日である。この法は、投資サービス法として検討が開始されたが、議論の過程で、融資、保険、預金等すべての金融商品を対象とする金融サービス・市場法の議論もなされ、日本版金融サービス・市場法への展望も示され、膨大な資料収集もなされた。しかしその方向での議論は、この法を、ホップ(金販法)、ステップ(金商法)、ジャンプ(包括的金融サービス・市場法)のステップと位置付けることで決着を見た。

  

(2)意義と評価等(注2)

市場の自由と消費者保護の不均衡の是正が、消費者側から強く求められたが、制定されたとは言え、消費者保護に関して不安を感じる部分が少なくなかった。その後、施行令・内閣府令・監督指針が策定され、またそれらに対するパブリックコメントの回答で金融庁の考え方が具体的に示され、また金販法の改正もなされ、さらに、金商法とは別の法体系の特定商取引法(特商法)の改正等も行われ、ステップという限界を積み残しながらも、金商法レジューム全体で見ると、以下のように一定の評価ができるものになっている。

1)法のすき間にあった平成電電等のファンドも法の対象になり、金商法上の登録、監督、勧誘・販売ルール等がこうした類の契約にも適用されるようになった。

2)投資性の強い預金や保険、商品先物取引等はそれぞれの業法を改正し、金商法と同等の勧誘・販売ルールが適用された。

3)適合性の原則は著しく拡充された。①法に「適合性の原則」という一項目が創設され、適合性の原則が勧誘・販売ルールの中核に位置づけられた、②知識、経験、財産の状況に加えて、新たに契約を締結する目的が付け加えられ、内容が充実した、③金商法には違反の場合の効力が定められておらず、実効性に疑問が出されていたが、この問題点は、金販法を経由して損害賠償を可能にするという手法により、一部手当てされた、④書面交付に際し、交付すればいいというのではなく、適合性に照らして説明すべきことが明定された、⑤監督指針には、より具体的なリスク管理判断能力という新たな基準が加えられた等である。

4)断定的判断の提供の禁止は、金商法違反は行政処分、金販法違反は損害賠償、契約法違反は取り消しというように、法的効果が多様化した。

5)不招請勧誘禁止が明定された。(ただし、当面店頭金融先物取引のみが対象。)

6)同様にクーリング・オフ規定も設けられた。(ただし、当面投資顧問契約のみが対象。)

7)金融広告規制が新設された。表示方法、表示事項とも詳細を極めている。特に、手数料等は、計算方法、計算式に使われる項目等詳細な表示が求められ、また、手数料は種類ごとに表示されるべきとされており、たとえば、ファンド・オブ・ファンズにおいては、ファンドと個々のファンズの信託報酬を別々に表示しなければならない等とされている。

8)事前書面交付義務が規定され、書面記載内容が詳細にわたり定められた。ポイントは、それらを書面に書いて渡せば事足りるというのではなく、適合性の原則に基づく説明義務が法定されていることである。行政は、「当該顧客ごとに個別に適切な説明・方法・程度による必要があると考えられます」という解釈を示しているので、個々の消費者の特性に基づき、当人が分かる方法で、分かる程度までの丁寧な説明を工夫する義務が金融機関に課されたと解釈できよう。

9)国民生活センターや消費生活センターで、事故確認届けなしに損害賠償等のあっせんができるようになった。

10)金商法以外の法改正としては、金販法が大きく改正されたこと、中でも、個別の消費者が理解できる方法で、理解できる程度までの説明義務を課したことは特筆すべきである。断定的判断の提供の禁止も金販法に取り込まれた。また、施行令が改正され、一定の範囲内で、海外先物取引やオプション取引が規制対象になった。この他、保険業法の施行令・施行規則の改正によりクーリング・オフ規制が拡充された。また、特商法の施行令の改正により、海外先物オプション取引やロコ・ロンドン金証拠金取引等の仲介が同法の対象となり、クーリング・オフや行政処分が適用されるようになった。これら諸法の改正は、金商法の隙間をうめ、消費者保護を前進させる役割を果たしている。

  

R.金融行政の課題

 以上のように金商法レジュームとして見た時、消費者保護は前進していることは明らかである。しかし、課題も多い。次に、短期的、長期的にわけて課題を考えてみよう。

(1)短期的課題sU֎~K̊g[

法による消費者保護がかなり前進したにもかかわらず、国民生活センターの最近の発表(228日と313日)によると、2007年度の投資信託の相談件数は806(前年同期678)、先物取引3234(同3472)、外国為替証拠金取引229(同290)、未公開株2120(同3456)となっており、投資信託などは大幅増加である。

この原因はどこにあるのだろうか。事例を見ると、「高齢の親が電話で銀行に呼び出されて契約した」、「証券会社の営業員のしつこい勧誘を断りきれずに」、「電話で定期預金を解約して投信を勧誘され」、「取引銀行の支店長が来訪して」、「突然電話で未公開株を勧められ」、「電話勧誘で外国為替証拠金を契約」、「電話勧誘でとうもろこしの先物を」等、不招請勧誘がらみのものが多く目に付く。従来から、ミスマッチなリスク商品を契約している苦情申し出者にこのような商品をどうして買ったのかを問うと、ほぼすべての者から不招請勧誘をされてという答えが返ってきた。また、投資信託などかなり周知性のある商品でも、自ら進んで求めた者は少なく、多くが振込その他の所用で銀行を訪れた際勧められたり、電話や訪問などを受けたりして買ったケースが少なくなく、不招請勧誘を規制すれば、高齢者等の深刻な被害はほとんどなくなるのではないかと考えていた。金商法制定に当たっても、まず不招請勧誘禁止を主張したが、一応不招請禁止の条文は入れられたとはいえ、政令指定したもののみの禁止にとどまり、指定されたのは、店頭での外国為替証拠金取引のみであった。これは金商法の大きな問題点であるといわざるを得ない。この問題点が、早くも苦情の多発に表れているのではないかと思う。不招請勧誘を放置しておけば、今後とも苦情や被害の増加は避けられないであろう。早急にこの点への対処が必要である。

不招請勧誘に関しては、秋田県が消費者条例で禁止する案を作り議会に提出する予定である。法の不備を地方自治体が補おうとする試みがある一方、憂慮すべき状況も生じている。大阪証券取引所は、外国為替証拠金の市場を、しかも、現存する東京金融市場よりゆるい条件で創設するという。外国為替証拠金の市場取引は金商法の不招請勧誘禁止の対象ではない。不招請勧誘の窓口が広がり、外国為替証拠金取引の不招請勧誘禁止が事実上骨抜きになり、高齢者の被害がまた繰り返されることが憂慮される状況になっている。


(2)長期的課題━融資(モーゲジ)規制の導入

 長期的課題は、金商法のステップという位置付けから生じる課題である。ステップであるため、規制対象は投資商品に限られ、金融商品の核ともいえる融資、それに預金、保険などは規制対象になっていない。預金は銀行法の下で一定のディスクロージャーの定めが置かれており、また預金者保護法なども作られ、保険は保険法が改正され、また保険業法の改正の議論が審議会で進行中であり、多少の動きが見られるが、融資に関しては、銀行法でも消費者との取引に関する規制は見られないし、審議会で議論する動きもない。いわば、融資に関する消費者保護部分が、業法を含む金商法レジュームの最大の抜け穴になっている。

法の隙間をぬって変額保険被害などが生じ、今でも、家を失い、資産を失い、救済を求めている被害者が多数いる。ちなみに、変額保険のように融資を条件に金融商品を販売することは、金商法で禁止された。しかし、多数の消費者が、住の確保のために利用するモーゲジ(購入する家を担保にした住宅ローン)を規制する法は手付かずのままである。

国土交通省の調査によると平成7年度上半期の新規住宅ローンの利用者の58.7%が、当初は金利が低く、何年か後には金利が上がる型の住宅ローンを利用しており、金利が上がった時に、多くの債務不履行・住宅ローン破産が生じるのではないかという懸念が広がっている。サブプライム・ローン問題は決して日本でも無縁ではないのである(注3)。

おりしも、世界はサブプライム・ローンに端を発したグローバルな金融危機の只中にあり、モーゲジに関わる法整備はグローバルな関心事になっている。実は、金融危機の震源地である米国でさえ、一応法の外形は整っている。英国は、磐石なとも言えるモーゲジ規制体制をすでに構築している。日本は著しくこの分野では遅れをとっており、金商法レジュームに融資規制を取り込むことが、次なる最大の課題といえよう。


S.英国金融サービス・市場法におけるモーゲジ規制

では、具体的にどのようにモーゲジ規制を構築していけばいいのだろうか。一つの非常に優れた例として、英国の例を以下で眺める。

(1)英国モーゲジ規制の全体構造

周知のように、英国では、2000年金融サービス・市場法(2000 Financial Services and Market Act━FSMA)が横断的・包括的・一元的に金融サービスを規制している(注4)。法は、433条よりなり、さらにその下に法を具体化するための膨大なルールが定められている。モーゲジのルールはMCOBMortgages and Home FinanceConduct of Business Sourcebook)で定められており、その全体像は、表1の大項目の通りである。金融プロモーション、助言と販売の基準、ディスクロージャーに関しては申請前、オファー段階、契約のスタート時と販売後の三段階に分けて詳細に定められており、その他金利、手数料、債務不履行の場合の事業者による目的物の占有回復等、モーゲジの全プロセスに渡って詳細な定めが置かれている。さらに、個々の大項目の下には、小項目が置かれて下り、例えば、MCOB 5の小項目は表2のようになっている。法の施行は2001年12月であるが、モーゲジに関するルール作りに時間がかかり、モーゲジ規制が実施されたのは、200410月である。

(2)モーゲジ・ルール施行後の金融サービス機構(FSA━Financial Services Authority)の取り組み(注5)

ルール施行後、FSAはルールが適切にワークしているかどうか、どのような見直しが必要かのレビューをこれまで2度にわたり行っている。第1段階のレビューは、早くも、2005年末に着手され、その結果はMortgage Effectiveness Review Report Stage1September 2006で発表されている。レビューの中心テーマはモーゲジ市場における販売前ディスクロージャーと助言・販売である。レビューの結果、75%を超える消費者がモーゲジ契約に際しショップ・アラウンド(あちこち回って比較考量して買うこと)しており、またさまざまな方法でKFI(重要事実説明書:Keyfacts illustration)を活用している(例えば、モーゲジの比較、リスクの考慮、自身に適合しているか等)ことが明らかになった。

2段階のレビューは、20083月、対象をサブプライム・ローンとライフタイム・モーゲジに絞って行うと発表された。これらの商品がモーゲジ全体に占める割合は10%程度であるが、この分野のモーゲジが消費者に与える損害は多大であるからこれらをレビューすると述べている。併せて、消費者の返済遅滞の経験並びにそうした場合に事業者が遅滞ルールを遵守しているかどうかもレビューするとしている。レビューの結果は6月に発表の予定である。その結果を踏まえ、必要な場合にはより広範にモーゲジ・レジューム全体の見直しをも行うとしている。


(3)エンフォースメントisj(注6)

 FSAはこのルールに基づきエンフォースメントを行っているが、つい最近も(522日)、3社に対し罰金を科し、1社に対し、譴責処分を行っている。その理由は、顧客についての情報収集の不備、自社のアドバイザーの監督や指導が適切になされていない、適合性に即した助言を与えることに関しFSAの要請を満たしていない、顧客にクリアー、フェアー、ノット・ミスリーディングな情報を提供していない、モーゲジのプロモーションでAPRを明確に分かるよう表示していない、顧客の支払うフィーの計算に関し顧客に代わって会社が直接支払う分を入れていない、適合性の原則に即した販売に必要な顧客のニーズや状況の詳細、例えば、返済、収入と支出の詳細等を適切に記録していないなどである。

 ここまでFSAが細かくエンフォースメントを行っていることに驚きを禁じえない。


(4)消費者の視点から眺めるモーゲジ・レジューム

膨大なモーゲジ・ルールの全体像は以上のような構造になっており、よりよいものへとレビューが行われおり、モーゲジ・レジュームは流動的である。FSAは消費者に対して、モーゲジ・レジュームの周知を徹底させるべく、消費者啓発に努めている。その啓発パンフレットの一つjust the facts about mortgages(『モーゲジとは何か』)を紹介する。消費者に必要なことをどう選択し、それらに対してどう法的対応をしているかを眺めることで、膨大なモーゲジ・レジュームの全体像を消費者の立場から理解することが冊子紹介の目的である。


just the facts about mortgages


1)モーゲジの働き

・モーゲジとは家を担保にした住宅ローンをいう。長期にわたり利息を付けて返済してゆくが、返済できなくなると、金融機関はあな@@たの家を売り、融資金を取り戻す。

・借入期間が長いと、毎月返済額と返済額の合計は増える、期間が短いと逆。

・リタイアー後も続けて返済するような期間の決め方は要注意。

FSAの認可業者かどうかをチェック

2)熟慮すべき重要なこと

◆借り方:貸手は全収入、ローンやクレジット・カードなどの負債、家計の請求書や生活費などを基にaffordability assessment(融@資の可否の評価)をする。およそ給料の3分の1の返済が限度。FSAのホームページに「モーゲジ・カルキュレーター」があるから、@毎月の返済可能額を計算してみよう。収入証明書を求められるのが通常だが、提出が不可能で自己申告する場合は実際以上の@申告をしてはいけない。返済できずに家を失うばかりでなく、詐欺罪を問われることにもなる。

◆返し方:どちらを選ぶか熟慮のこと

 利息・元本返済方式━月々利息と元本を返していく単純で分かりやすい方式。当初返済は利息が大部分。モーゲジを返済して早@期転居をする場合等は、ほとんど元本が減っていないことに注意。

 利息のみ返済方式━月々の返済額は少ないが、元本を返すための手当てが別に必要。投資プランを使う場合は、様々な問題が@付随するので注意。

◆当初低く、一定期間後に高くなる金利の場合は、高くなった時返済が可能かどうか熟慮のこと。金利が上がった場合返済不能に@@なることが多い。

◆助言を受けて購入した場合

 推奨されたモーゲジが適合したものでなければ、苦情の申し出、損害賠償の請求も可能。

◆情報

 事業者は二種類のKFDKeyfacts documents━重要事実ドキュメント)、すなわち事業者と事業者が提供するサービスについて@のKFD(=IDDInitial disclosure document━特定の貸手のモーゲジのみ扱うのかすべての貸手のモーゲジを扱うのか、そ@のサービスには手数料がかかるのか、いくらかかるのか等)と個々のモーゲジのKFD(=KFI━特徴やコスト等)を交付しなけれ@ばならない。情報の内容と基準は法により定められている。

KFIKeyfacts illustration

 当該モーゲジの最も重要な特徴やコスト等を法で定められた基準に基づき要約して提供する書面。申請前交付が義務付けられて@いる。また、求めに応じて事業者は交付しなければならないので、比較検討の資料として利用できる。(筆者注:フォーマットのサン@プルは、MCOB5.6.15R()で定められている。)

◆フィ-とコスト

 モーゲジを利用するためのコストは多様である。FSAのホームページ上のモーゲジ比較表を使って、コストの比較をし、よい買い@@物をしよう。すべてのフィーは分かりやすくKFIに載っている。しかしそれ以外にも、不動産業者関連のフィー、印紙代、登記等法的@費用、調査費用等がかかる。

 ちなみにKFDには以下のフィーやコストを載せるようになっている:

アドバイザー費用

ブッキング費用

評価費用

保険アレンジ費用

再評価費用

多額(高パーセンテージ)借入のための保険費用他

送金費用

早期返済費用等々

◆保険関係

 モーゲジを買う場合様々な保険が必要になる。これらの保険はすべてFSAの規制下にある。貸手連携保険、強制保険があるが@、強制保険は自分でアレンジ可能である。KFIには、どちらを利用可能かが表示されている。


3)モーゲジの特徴と金利

◆金利のみ返済方式と金利・元本返済方式のどちらかを選択できるほか、様々な特徴、多様な金利の取り扱い方法がある。(筆者@注:ここではオフセット・モーゲジ、カレント‐アカウント・モーゲジ、フレクシブル・モーゲジ━多く返済したり少なく返済したり返済を一@時休止したりなど━、キャッシュバック・モーゲジ、バイ・トー・レット・モーゲジ等様々なタイプ、それぞれのメリット、デメリット等が@@紹介されている。)

◆金利の取り扱い

 二つの重要な選択が必要、それぞれ借手にとってメリット、デメリットがある

①固定金利か変動金利

@ ②長期か短期か
E注意!当初の金利が安いことだけに注目して契約してはいけない。長期にわたり平均すると金利はどうなるか、自分にふさわしい設定かを考えよう。
・一見高そうに見えても、最終的にはあなたにとってふさわしいものもある

  例:長期固定金利 金利の変動からあなた

EϓƋȂƂɕԍςłȂA固定金利だと金利が低くなった時にその恩恵を受けられない等のデメリットがある。
・モーゲジ比較表で必ず比較してみよう。
・リスク

@あなたの収入が減ったり、金利が高騰したりすることがある。リスクが取れるか考えよう。
KFIには、金利が1%上がった場合月々の返済額がどれくらい多くなるかの計算例が載っている。これを基準に1%以上あがった場合どうなるかを考えよBまた、モーゲジ・カルキュレーターを使って金利上昇が返済額にどう影響するかを計算してみよう。

 

 以上のように、消費者には事業者の情報や提供するサービスの内容やコスト、モーゲジのコストやフィー、特徴、保険、金利、その他リスクや警告情報が与えられている。FSAは様々な啓発冊子のほかに、簡単にモーゲジの比較ができる「比較表」や「モーゲジ・カルキュレーター」などもウェブ上で公開し利用を促している。

 法を作り、ルールで詳細を決め(入り口のルールから返済不能に関するルールまで)、その効果を検証し、消費者啓発をし、支援のためのツールを提供し、というように英国のモーゲジに関わる消費者保護は、極めて重厚なものになっている。更に非常にタイムリーに、現下のグローバルな問題であるサブプライム・ローン問題に関わる英国の実態と法の効果も検証中である。


おわりに

 本稿では、貯蓄から投資へという政策の中で、投資にふさわしくない者までが投資にいざなわれ、被害が多発している現状、金商法により投資商品への対応がなされ、法的にはかなり安定してきたこと、しかし依然として被害が多発しており、短期的には不招請勧誘禁止規制の見直しが必要であることをまず眺めた。また長期的には、金商法レジュームの最大の抜け穴━融資規制━を埋めることが大きな残された課題であり、一刻も早い対応が必要である旨を論じた。

 融資を含むすべての金融商品を対象とした一元的・包括的日本版金融サービス・市場法━ジャンプ━を視野に、まず、融資規制への取り組みに着手することが必要であり、これは現下のグローバルな要請でもある。



1 筆者[2003]、「外国為替証拠金取引に要注意」『週間金曜日』、No.486

2 筆者【2007】、「金商法施行の持つ意味と今後の課題」『近代セールス』、1046

3 倉橋透[2008516]、「サブプライム問題 日本への教訓」『日本経済新聞』

4 筆者[2006]、『日本版金融サービス・市場法』、東洋経済新報社

5 Mortgage regulationMoving in right direction on consumer benefitsFSAPN096200627 Se0tember 2006Mortgage review findings will help shape future of FSA regimeFSAPN030200831 March  2008

6 Mortgage broker censured for financial promotions and sales-related filingsFSAPN042200822 May 2008FSA fines three mortgage brokers for poor mortgage sales proceduresFSAPN043/2008/、FSA  May  2008



表1 モーゲジ・ルールの大項目

Mortgages and Home Finance Conduct of Business sourcebook(MCOB)】 

Reference code

Title

MCOB 1

適用と目的

MCOB 2

ビジネス行為基準:一般

MCOB 3

特定クレジットと住宅改築プランの金融プロモーション

MCOB 4

助言と販売の基準

MCOB 5(*表2

申請前ディスクロージャー

MCOB 6

オファー段階のディスクロージャー

MCOB 7

契約スタート時と販売後ディスクロージャー

MCOB 8

エクイティ・リリーズ:助言と販売の基準

MCOB 9

エクイティ・リリーズ:ディスクロージャー

MCOB 10

APR

MCOB 12

住宅購入プランのリーゾナブルな貸付と責任あるファイナンス

MCOB 13

遅滞と占有回復:規制モーゲジ契約と住宅購入プラン

MCOB transchedule

経過規定とスケジュール

2 モーゲジ・ルール 小項目の一例 

Pre-application disclosure (MCOB 5)

Reference Code

Title

MCOB 5.1

適用

MCOB 5.2

目的

MCOB 5.3

住宅ファイナンス取引への適用

MCOB 5.4

モーゲジのイラストレーション:一般

MCOB 5.5

イラストレーションの条項

MCOB 5.6

イラストレーションの内容

MCOB 5.7

ビジネス・ローン

MCOB 5.8

住宅購入プラン

MCOB 5  Annex1

モーゲジのイラストレーション:目次、定められたテキスト、定められた項目・小項目