「英国・米国の金融消費者教育への取組み」

はじめに

市場がその活性化のために消費者を必要とするようになり、また消費者の側も、予想される少子化や社会保障の後退などで、自助努力が求められていること等で自ら積極的に市場へ参入するようになり、金融リテラシーを身に付け、意思決定できる消費者の存在が市場で強く求められるようになり、金融消費者教育が脚光を浴びている。本稿では、法に基づき一歩一歩消費者教育の基盤を固めてきた英国と、新たに法を作り、短期に、政府の中枢にまで消費者教育の重要性を認識させ、そこから全国民の間に裾野を広げていった米国の消費者教育の二つの異なるアプローチを眺め、日本が学ぶべきことは何かを考える。

 

1.英国

(1)金融消費者教育の法制化とその意義

 英国は金融消費者教育に、整然と取り組んでいるという強い印象を受ける。なぜ消費者教育が必要なのか、何を目指し、どう組織的に取り組み、段階的に何を実現していくか等が体系化されている。このような理路整然とした取組みを可能としたのは、法により消費者教育が位置づけられているからであろう。

 周知のようにFSMA(金融サービス・市場法)は、20006月に制定され、200112月に施行された。同法は、FSAの規制目的として次の4点を挙げている。

2条(2)規制目的(regulatory objectives)

①市場への信頼

②一般の意識向上

③消費者保護

④金融犯罪の減少

この中の②一般の意識向上目的が消費者教育を指しているとされており、第4条でさらに以下のような定めが置かれている。

 一般の意識向上目的とは、金融システムに関する一般の意識を高めることである。特に次の二つが含まれる。

①投資、その他の金融取引には、投資や取引の種類ごとに異なる利益やリスクがあるという認識を高めること

②情報と助言を提供すること(注1)  

では、消費者教育の法制化の意義はなにか(注2)。金融商品・サービスが複雑多様化する中で、消費者と事業者との情報格差は広がる一方であり、この情報格差の是正が長年にわたる懸案であった。従来の法規制は、消費者と事業者の間にある情報格差を是正する道をディスクロージャーに求めた。すなわち、リスクや仕組みやコストなどの重要事項を事業者にディスクローズさせれば、投資者はそれを活用して自分の利益を守りつつ意思決定できるポジションを得るのだから、その結果については、投資者が責任を負うべきであるという市民法の考え方である。

 しかし、金融商品はあまりに複雑で、ディスクロージャーだけでは消費者はその内容を理解できず、情報格差を是正できないことが明らかになった。そこで、そもそも消費者が参加する市場に流通する金融商品そのものをシンプルで上質なものにするための商品規制が必要であるという考え方が生まれた。商品規制の考え方はFSMAでは合意を得られなかったが、ディスクロージャー・レジュームの一部を修正し、商品規制レジュームのエトスを一部取り入れる形で、「一般の意識向上目的」が取り込まれた。すなわち、流通する商品は従来どおりであっても、ディスクローズされた内容から金融商品の質を判断し、選択の意思決定ができるところまで消費者の意識を高めるという手法で、情報格差の是正を図ったのである。「一般の意識向上目的」には、このように従来の市民法の考え方を一部修正するという重要な意味あいがある。

 

(2)継続的な取り組みの実態

 では、どのような取り組みが、法に基づきなされているかを眺めよう。法案の内容が議論されていた当初から、FSAの消費者教育への関心は高かった。法制定の前々年の199811月には、FSAは諮問書(注3)を出し、法案で示された自らの役割をどのように遂行するかについての考え方を広く一般に問うている。この諮問書に対して103の意見が寄せられ、それらを勘案して、19995月にポリシー・ステートメント(注4)が発表された。

このステートメントは現在に至るまでのそして将来の英国の消費者教育への取り組みを方向付けるものとして重要な意味をもっているので、その内容を簡単に眺めておこう(注5)。

 FSAは学校教育と成人教育に分けて戦略を考えている。学校教育は、すべてのものに平等に金融教育を行いうる、長期的に見たら、唯一のそして最も効果的な手段であることを認めつつ、成人教育を不可欠と位置づけ、重視している。まず、学校教育に関しては、DfEE(教育雇用庁)やQAC(資格カリキュラム庁)を含む関係省庁に積極的に働きかけ、早くも20009月から実施されたPSHE(個人・社会・健康)とCitizenship(市民)のカリキュラムに金融リテラシーを取り込むことを実現した。FSAはカリキュラムやガイダンスつくりに全面的に協力し、また、学校で使う教材の開発、教師のフォーラム、教師に対する情報提供、学校教育に取り組む諸団体への活動支援や資金援助などを行っている。 

 成人教育に関しては、特に、情報格差の著しい消費者のニーズを最優先するとして、以下七つの具体的な施策をあげている。

     ウェブサイトの充実

     タウンミーティング

     消費者向け出版物

     相談受付窓口の整備、他の相談ネットワーの支援等助言サービスの充実

     他のメディアとの連携

     金融サービス・商品の比較表の提供

     理解しやすい質の高い商品の提供

これら七つの施策に積極的に取り組み、成果を挙げている。特に、消費者が簡単に商

品を比較して自分にふさわしい商品を選ぶことができるよう、重要情報をまとめた金融商品の比較表の提供、政府によるISAs(個人貯蓄口座)やステークホルダー年金等シンプルで分かりやすい上質な商品の開発等は注目に値する新たな活動である。

(3)第二段階━金融能力国家戦略(National Strategy for Financial Capability

 FSAはステートメントで方向付けされた活動を続けてきたが、2003年、金融能力国家戦略を遂行すべく政府機関、会社、雇用者や労働組合、NPO、消費者、メディア等の指導的な立場にある者をメンバーとする金融能力推進グループを発足させた。FSAはこのグループの発足を、法の目的である、一般の意識向上のための活動が第二段階に入ったと位置付けている。この活動の目的は、消費者に対し、教育、情報、金融に関わる自己決定をするのに必要な広範な助言等を確保することである。FSAはグループのメンバーを公表するに際し、以下のような過去の活動分析、このグループの結成の目的等を述べている(注6)。

  グループの設立はFSAの一般の意識向上目的の遂行が第二段階に入ったことを物語っている。FSAは199811月に消費者教育の緊急の必要性をはじめて表明した。それ以来、当局は、年を重ねるごとに、規模、範囲、そして話題性において活動範囲を拡大してきた。教育システムを含む金融リテラシーでイニシャティブを取り、多様なチャンネルを通して、直接又は他と共同で、情報やガイダンスを消費者に提供してきた。

  これらの経験から言えることは、なお、もっと多くのことがなければならないということ、そして、もっと広い範囲の組織、組織の間で貢献・知識・経験が互いに活用できることが必要だということだ。関係者との議論の結果、最近では、英国の金融能力向上のための戦略が欠けていること、このギャップを埋めなければならないこと、FSAがリーダーシップを取って活動を推進すべきことで意見の一致を見た。

推進グループは、学校、若年者、仕事、家族、リタイアー、借入れ、助言という七つの

最優先課題を定め、課題ごとにワーキング・グループを立ち上げ、活動に取り組んでいる。

 

(4)国家戦略の評価と今後

 国家戦略を立ち上げてから3年弱、FSAは英国の成人の金融能力の実態調査を行い、その結果に基づき、戦略の評価、今後の方向性を明らかにした(注7)。調査はブリストル大学のPRFC(個人金融リサーチセンター)に委託された。URFCは金融能力を様々な金融上の作業を行う消費者の能力と定義し、以下の四つの領域での消費者の能力を分析するという手法をとり、各領域ごとに知識や理解、技能や信頼性や態度について質問した:

①お金のやり繰りをする:自分の乏しい収入内で生活する能力

②将来の生活設計をする:予期せぬ出来事に対応し、長期的な見通しから準備をする能力

③選択する:どのような金融商品やサービスが利用可能であり、そこから最もふさわしいものを選ぶという意識がある

④支援を得る:自身でまた第三者から情報を収集する

調査は、5300名の成人を対象に、40分あまり個別に訪問し、直接質問に答えてもらうという、例のない大規模の徹底した手法で行われた。調査の結果、明らかになったのは、以下のような深刻な事態である。

①多くの者はリタイアーや不時の支出にそなえて適切に計画することができず、半数は 貯蓄がない。

②借金の問題を抱えたものの数はそう多くはないというものの、内容は深刻である。さらに、200万の家計が経済情勢の悪化で返済困難に陥る可能性がある。

③ニーズに見合う適切な金融商品の選択をしていない。ほとんどの家計が相当の額の金融商品を購入しているが、ショップ・アラウンドをせず、リスクを知らずに買っている。

40歳以下の者が、それ以上の年代の者に比べ、特に金融能力を欠いている。

調査報告書は、上記の深刻な事態を次のように分析している。

①このまま何の行動もとらなければ、未来に禍根を残す。不時の支出に備え、また長期的な視点に立って貯蓄をすることが必要だ。

     200万の家計はその日暮らしであり、適切な備えをしないと、金利や雇用の低下、また単に個人の事情で生計困難に陥る可能性がある。

     多くの者が金融商品のふさわしくない、しかも知らずにリスクをとっている。将来深刻な事態に直面するだろう。しかもさらに問題なのは、結構多額の出資をしているということである。

     40歳以下のものが特に深刻だ。したがって、特に彼らを対象とした金融能力の向上推進策が必要である。

そして、次のステップとして、金融能力の欠如は、例えば、自己決定に失敗して、将来の備えをしないということは、その埋め合わせを国がしなければならず、最終的には納税者の負担になること、②本人のみならず、事業者や解決に手を貸すボランティア団体のコストの負担につながること、③金融商品の価格を高くする要因になること等から金融能力の向上は社会のあらゆる人々の利益であると結んでいる。

 

(5)転機を迎えた新たな国家戦略

1)FSAの新戦略

  調査を踏まえ、国家戦略への新たな取り組みが始まった。FSAは、今後5年間で達成すべき戦略目標を公表した(注8)。

400万人の被雇用者に金融情報のパックを配布し、セミナーへの参加を呼びかける。

4000の中等教育機関の180万人を対象に、教師が金融教育を行うための支援やリソースを提供する。

③およそ200万人の高等教育の生徒に対し、経済的困難に陥る前にお金のコントロールができるよう訓練を行う。

④学校にも行かず、働かず、トレーニングも受けていない100万人の若者に、制定法上のまたボランタリーな機関のスタッフが能力向上のための短期プログラムを提供する。

150万人の新たに親になった、またその見込みの者に金融情報をまとめたお金の箱パックを支給する。

⑥FSAの消費者教材(ウェブや印刷物)に400万人がアプローチすることを目指し、そのための広報・配布のあり方を工夫する。

 

2)その他関係機関の取組み

  この他にも、関係機関から新たな重要な取組みが発表されている(注9)。大蔵省傘下の委員会(TSC)は、早急にセイビング・ゲイトウェイの実施に踏み切るべきであるとの提言をまとめ2007109日に発表した。セイビング・ゲイトウェイ(注10)とは低所得層の人たちが貯蓄の習慣を付け、貯蓄手段を選択する目を養い、銀行など主流の金融機関利用の道を開くことを目的として作られた、貯蓄の経験のない人のための入門口座である。英国政府は二度にわたり、パイロット・プログラムを実施した。第一次は20028月から200411月まで、第二次は20055月から20073月までである。第一次は1500人が参加し、月最高25ポンドを18ヶ月にわたり貯蓄し、1ポンドにつき政府が1ポンドマッチングし(おまけを付ける)、第二次は22000人が参加し、貯蓄額やマッチングに選択肢をもうけて行った。大変好評で参加者から高く評価され、プログラム終了後も貯蓄を続けると答えたものが多く、また、低所得層の者が将来の生活の基盤を作る有効な一つの手段としても評価された。これを具体的にどうするかがペンディングになっていたが、委員会が、セイビング・ゲイトウェイは低所得層の貯蓄レベルを高める最も重要な唯一の手段と結論付けたことで、実現の可能性がにわかに高まった。

 

2.米国

(1)消費者教育が政策として認知

サブプライム問題━改革への提言その1━増大する金融リテラシーの必要性

・・・多くのプレダトリー・レンディング(略奪的貸付)の犠牲者は、金融の基本的なことに関する情報を欠いているし、ローンのショップ・アラウンドの仕方を知らないし、複雑な貸付条件を評価できない。消費者は往々にしてプレダトリー・ローンの悪質な条件に気付いていない。もしこうした条件を理解していたら契約に至らなかったと思われる。消費者教育を提供し、金融リテラシーを向上させる試みは、プレダトリー・レンディングを封じ込める重要な戦略である。・・・消費者教育の一つの方法として、住宅ローン契約前のカウンセリングが有効であり、国の予算のさらなる配分が必要だ。・・・

 

 上記は、サブプライム・ローン問題についての、財務省と住宅土地開発庁が共同で出したリポートの一部を要約したものである(注11)。119頁に上る膨大なリポートの結論部分改革への提言で、消費者教育が第一に挙げられている。サブプライム問題という非常に困難な現下の問題の解決に当たり、消費者教育を有効な政策として提示しているのである。消費者教育が政策として認知されるほどにまで、政府機関の意識は高まっていることを表す一つの例である。こうした意識改革をもたらした背景には何があるのだろうか。金融リテラシー・教育改善法(Financial Literacy and Education Improvement Act))の制定と、同法の構築の仕方に負うところが多いと思われる。

 

(2)金融リテラシー・教育改善法と国家戦略

同法は、2003年公正・明瞭信用取引法(Fair and Accurate Credit transactions Act) TitleⅤとして制定された。511条から519条までがTitleⅤであり、第511条 法律の名称、第512条 定義、第113条 金融リテラシー・教育委員会(Financial Literacy and Education Commission)の設立、第514条 委員会の義務(duties)、第515条 委員会の権限、第516条 委員会人事、第517条 通貨監督官の国会報告、第518条 金融リテラシー向上のための公共サービス マルチメディア、第519条 委員会のオーソライザションの9条よりなる。

委員会の長は財務長官であり、19の連邦政府機関の長がメンバーとなっている(513条)。特に重要な条文は514条 委員会の義務である。ここでは、(1)委員会の一般的な義務と、(2)重点領域の定めが置かれている。(1)一般的な義務は、金融リテラシー・教育プログラムや補助金やカリキュラムを含む連邦の教材の効率的配布、改善又は枠組みの拡大に関わる活動をすることである。(2)では、特に個人の収入と家計の管理、生活設計のスキルの向上に重点を置いた活動をすべきことが定められており、具体的には取り組むべき以下の活動項目が列挙されている:

514条(a)義務(2)

 (A)家計の予算をたて、貯蓄プランを実行し、教育、リタイアー、持ち家、富の蓄積等に投資決定する

 (B)現金、クレジット、カード負債等の効果的な管理

 (C)クレディット・リポートやクレジット・スコアーの重要性の認識

 (D)公正で好ましいクレジットの条件の確保

 (E)悪質、プレダトリー、詐欺的なクレジットや金融商品の回避

 (F)金融商品・サービス・それらを取得する機会の理解、評価、比較

 (G)投資者の権利が踏みにじられたと感じた時、権利を回復するためのリソースへのアプローチや権利を回復する方法の周知

 (H)多言語によるプログラムを必要とする消費者等の特別なニーズや特別な取引(例:送金等)への認識を高める

 (I)基本的な銀行サービスを受けら得ない人たちに、金融機関に口座を開設する道を開く

 (J)知識のみでなく、選択やその成果をゴールに据えた多様なスキルを養う 

 

この他、第514条(b)にはFinancialLiteracy.govというウェブサイトの構築、(c)には無料電話相談の開設、()には教育資材の開発普及、(e)には他機関との協力体制の構築、(f)には基本的な金融リテラシーや教育を向上させるための国家戦略(National Strategy)を立てる義務が委員会にあることが定められている。

各条文のタイトルからも明らかなように、当法は委員会の詳細を定めた法であり、その目的は、委員会を設け、その委員会に金融リテラシー教育を推進する国家戦略を展開する義務を担わせることにある。

委員会の構成メンバーを20の連邦政府機関の長としたということは、ほとんどすべての連邦政府機関が金融教育の責任を担うことを意味する。金融関係の諸機関、例えば証券取引委員会や商品先物取引委員会のみではなく、農林、防衛、健康、労働、住宅・地域開発、退役軍人等金融に直接関わるわけではない諸機関もメンバーである。

FSMAのように宣言規定ではなく、委員会がすべきことは、義務(duties)として条文に具体的に定められている。したがって、何をすべきかを英国のように一つ一つパブリックコメントで問いつつ時間をかけて決定する必要はない。極めて効率的である。

A)~(J)の義務の内容も上記のように、極めて具体的である。(A)(J)の他に、ウェブの構築、無料電話相談の開設、さらに、これらの義務を行動に移すに際しての協力体制の構築、国家戦略を委員会が策定することも決められている。わずか9条とはいえ、国を挙げて取り組むのに必要なすべてがコンパクトに収まっている法律である。このような法律ができたことで、連邦の政府機関の長が委員会のメンバーとして集い、そこでの議論が直ちに各機関に持ち帰られ、実行に移されるというよい循環が生まれた。こうした循環が連邦政府全体の意識を高める方向に作用したのではないかと思う。

ちなみに、法制定以後、財務省のイニシャティブの下で、矢継ぎ早に、ウェブサイトの構築、電話相談の開設など法で要請されている義務が具体化されていった。さらに、200644日、新たな一歩を踏み出すとして、詳細な国家戦略が公表された(注12.)。米国人が直面する13の項目、例えば、貯蓄、持ち家、将来の生活における金融面での安定、クレジット等の金融リテラシーを高めるために、項目ごとにプログラムが設定されている。このように、米国では、極めて機能的な法を作り、それを具体化していくという方向で、消費者教育が進められ効果を挙げている。

 

3.     日本への示唆

 以上、英米の金融消費者教育を眺めたが、最後に、萌芽期にある日本の消費者教育は英米の取組みからなにを学ぶべきかを考えてみたい。

第一に、法がなかった米国も、法を制定し、その法の下で戦略を展開するという英国と同じアプローチを取るに至った。勧誘・販売規制だけでは、消費者保護は達成できない状況が生じているのは日本も英米と同様である。金融商品取引法の中に消費者教育を位置づけ、勧誘・販売ルールと格差是正の両面から消費者保護に取組むことが必要である。

第二に、現下の状況に鑑みると、英国のような宣言規定ではなく、米国のような具体的な義務や活動内容にまで踏み込んだ規定の仕方の方が、日本には適しているように思われる。

第三に、米国で成功した全ての省庁の長をメンバーとし、結果として、すべての政府機関が金融消費者教育に関わる委員会方式は、政府機関の意識を高める効果的な方法であると思われる。

第四に、被害の後始末にコストをかけるのではなく、金融能力を高める消費者教育にコストをかけることの方が長い目で見ると、リソースを有効に利用していることになるという視点で金融消費者教育への費用の配分を考えることも学ばなければならない。

第五に、具体的な活動面でも、英米に学ぶべきことは多々ある。特に、

①セイビング・ゲイトウェイに取り組んでみてはどうだろうか。全ての金融教育の基本は貯蓄教育であることを考えると、必要なプロジェクトであると思う。

②格差是正のためには、消費者が金融商品を理解できなければならない。金融商品の比較表、ベンチマークなどの作成は、消費者の理解を助け、格差是正に資する。こうしたアプローチも消費者教育の範疇にあることを学びたい。

③住宅ローンのように高額・複雑な契約をする時のカウンセリングも、フェース・トウ・フェースの効果的な消費者教育の手法であり、日本にも必要な制度である。

最後に、FSMAが制定される前から英国の消費者団体から警鐘が出されていたことだが、消費者教育をすることで多くの市場に消費者が参加し、そのため被害が増加するという、消費者教育のマイナス面があることを忘れてはならない。行政ならびに事業者は消費者教育が負の結果を招かないよう、施策を講じる必要がある。消費者にふさわしくない商品が市場に出回らないよう商品規制の視点を取り入れるとか、事業者は一般消費者の適合性にそぐわないような金融商品を一般消費者が参加する市場で販売しないことなどがこれに当たる。英国でISAsやステークホルダー年金を政府主導で開発しているのは、英国が消費者教育の負の現出を極力阻止しようとしていることを意味すると思われる。消費者教育を積極的に推進するに当たっては、特にこの点への細心の注意が必要である。

 

【注】

注1.   参考文献1013等筆者の著書、論文等で詳説.

注2.   参考文献3pp2834を参考にまとめたものである.

注3.FSA[1998]CP15 Promoting public understanding of financial servicesa strategy for consumer educationCP15FSA.

4FSA[1999]Consumer EducationA strategy for promoting public understanding of the financial systemPolicy statementFSA

5.以下はib.を参照.    

注6.FSA[20031020]FSA names Financial Capability Steering Group memberPN/111/2003

注7.FSA2006]、Establishing a BaselineFSA

8FSA  [2006]Delivering ChangeFSA

注9.FSA [200710]News Letter 10HMT

10.参考文献12 pp128-144

11.参考文献6pp5862を筆者が要約.

12Commission[2006]Taking the Ownership of the Future National Strategy for Financial Literacy

 

【参考文献】

1.FSA[1999]Consumer Education A strategy for promoting public understanding of the financial systemFSA

2.MMcAteer[2000]History of FinanceThe Same Old Story,Consumer Policy

Review Vol10No113CA

3.MBlair et al[2001]Financial Services &Market Act 2000、CUP.

4.JLowe [2004]Be Your Own Financial AdviserCA.

5.BSabalot and REverett[2004] Financial Services and Markets Act 2000 LexisNexis Butterworths

6.HUDTreasury[2007]HUDTreasury Report Recommendations to Curb Predatory Home Mortgage LendingHUDTreasury

7.Jane Vase[1998]A Guide to the provision of financial services education for consumer、FSA.

8.大沢和人[2007]、『サブプライムの実相』、商事法.

9.春山昇華[2007]、『サブプライム問題とはなにか』、宝島新書.

10.楠本くに代[2006]、『日本版金融サービス・市場法』、東洋経済新報社.

11.楠本くに代[20071]「学校教育における分かりやすい金融消費者教育」『信用金庫』、全国信用金庫協会.

12.楠本くに代[2007]、「現代社会に生きるクレジット・ユニオンから学ぶ新たな取組み」『今なぜ信金信組か』、日本経済評論社.

13.楠本くに代[2006.6]、「英米における金融消費者教育」『地銀協月報』、全国地方銀行協会.