★「消費者保護・セーフティネット」
（郵政振興会委託論文２００３．９）
目次
はじめに━金融排除の二つのパターンの定義
第１節 vulnerable consumers に対する金融排除
１．実態
（１）現下の金融問題の背後にある金融排除
１）年金担保融資
２）多重債務者とヤミ金融
３）女性
４）障害者
５）その他若年者、フリーター、失業者等
６）銀行等の経営姿勢━ＡＴＭ土曜有料化、金利・手数料等の優遇制度
８）国の政策━マル優制度の縮小、住宅金融公庫法の改正
（２）国民生活センターに寄せられた相談から見る金融排除
１）調査の方法
２）分析の方法
３）調査結果
２．欧米の対応
（１）英国ＦＳＡの「金融排除の克服」
１）アクセス問題
２）適切な金融products
３）affordability
４）ファイナンシャル・リテラシーと心理的障壁の克服
５）規制
６）金融排除のモニタリング
（２）米国における金融排除問題への取り組み━fair lending
３．日本のとるべき対応
第２節 消費者一般に対する金融排除Ⅰ━金融サービス関係（サラ金等消費者信用関係を除く）
１．消費者一般が金融サービスから排除されている実態
（１）国民生活センターの相談からみる金融排除
１）全体像
２）特別調査
（２）弁護士会、消費者団体等の「金融110番」からみる金融排除の実態
１）弁護士会
２）消費者団体
２．法の現実
（１）法の全体像
（２）金融商品販売法成立の経過と意図
（３）金融商品販売法のアウトライン
（４）金融商品販売法の問題点
３．紛争解決機関
４．英国2000年金融サービス・市場法
（１）2000年金融サービス・市場法制定の背景
（２）改革の目的・全体像・個々の規制
（３）2000年金融サービス・市場法の特徴
（４）ＩＳＡｓ、stakeholder年金、金融商品比較表
５．日本版包括的金融サービス法の必要性と法案の骨子
第3節 消費者一般に対する金融排除Ⅱ━サラ金等消費者信用関係
１．実態
（１）サラ金にかかわる相談の全体像
（２）国民生活センターの特別調査
１）最近の多重債務者像
２）特別調査にあらわれている営業の実態と指摘されている問題点
２．サラ金を規制する法
４．多重債務者多発の原因
５．統一消費者信用保護法の必要性
（１）消費者信用を規制する現行法
（２）統一消費者信用保護法案の骨子
おわりに 郵政公社への期待と提言
本文
はじめに金融排除の二つのパターンの定義
第８章の目的は、消費者が受けている金融排除の実態を分析し、解決のためのセーフティネットのありかたを考えることである。具体的な論述に入る前に、本章における、金融排除の把握のしかたを述べておこう。 日本における金融排除問題を検討し、解決のためのセーフティネットのありかたを考える場合、二つに分けて考える必要があるように思える。それぞれ相互に関係しあっているとはいえ、それぞれ固有の全く異なる解決方法が求められているからである。
第一は、欧米に端を発した金融排除のパターンである。それは、vulnerable consumers が生活に不可欠な金融サービス（金融サービス・金融商品をさす、以下特別な場合を除き金融サービスという言葉を使う）の利用から排除されているという典型的なパターンである。もう少し具体的に説明すると、vulnerable consumersが銀行を利用できないとか、金融サービスの利用の道が閉ざされているといった金融排除である。vulnerable consumers とは 、相対的な概念であるが、「特に傷つきやすい・被害を受けやすい」消費者と考える。英国のＯＦＴ（公正取引庁）によると、vulnerable consumersには、７つのキャテゴリーがあり、それらは以下のとおりであり、重複している場合が多いという（注1）：
低所得者
失業者
長期にわたり病気にかかっていたり、障害をかかえていたりする者
教育水準の低い者
少数民族
高齢者
若年者
本章ではこのキャテゴリーに、日本の特殊事情を配慮して、女性とくに母子家庭者を、また現在社会問題となっている上記諸々のファクターが複雑に絡み合って生じている多重債務者を加えてvulnerable consumersの概念を構築し、彼等がどのような排除を受けているかという実態を掘り起こし、またどのようなセーフティネットが必要かを考えてみたい。
ちなみに、金融排除は単に地理的・物理的なものに限定されるわけではなく、以下のような広がりをもつ概念である（注2）：
アクセス排除━リスク・アセスメントの結果アクセスが制限される
条件排除━金融商品の諸条件がある種の人々にとってはふさわしくない
価格排除━高価格で購入不可
市場排除━流通や販売のターゲットからはずされている
自己排除━排除されていると感じて自分から金融サービスへのアプローチの道を絶つ（過去に拒否された経験があったり、他の身近な人が拒否されたり、この地域に住んでいると拒否されるにきまっていると信じたりして）
第二は、他国ではあまり排除という文脈で捉えられていないが、消費者一般の、金融サービスへの正当な権利が著しく阻害されている、いわば権利が守られていないという排除のパターンである。第一のパターンのように、物理的に排除されているわけではないが、そして一見多様な選択が可能であるかに見えるが、実態は、そうなっておらず、消費者の資産が不当に危険にさらされている現実がある。この第二のパターンにおいても、やはり第一のパターンの者が、影響を強く受けやすいという実態はあるが、いわば社会的排除と結びついた第一のパターンと比べ、この第二のパターンに関しては、日本に固有な問題が顕在化しており、他国とは異なる排除の問題として独自の対応が必要と思われる。この第二のパターンの金融排除に関しては、主として多発する金融サービスに関わる金融消費者被害という側面から問題を眺め、解決の視点として、英国の試み等を参考にセーフティネットをどう構築すべきかを考える。
なお、消費者については、英国｢2000年金融サービス・市場法｣に従い、｢金融サービスを利用する、または利用するかもしれない者、金融サービスを利用することから生じる権利又は利益をもつ者｣と広く定義する（注3）。
第１節vulnerable consumersに対する金融排除
１．実態
vulnerable consumersに対する金融排除に関する、日本の統計や分析はいまだ目にしていない。vulnerable consumersとの接点にいる福祉関係機関や福祉関係者にたずねても、金融排除の事実は確かに存在するように感じるが、数字として、また具体的な事例としてあがってきてはいないとの答えがかえってくる。そこで、vulnerable consumersに対する排除の実態を探るために、本稿では、様々な形で社会問題化している金融問題の背後に、金融排除が潜んでいないかをながめるというアプローチを試みた。ちなみに、当研究委員会では、金融排除の実態把握が著しく遅れていることに鑑み、独自にアンケート調査を行なった（第○章と資料篇を参照）。おそらく、金融排除の実態把握としては、初めての資料といえるのではないだろうか。その貴重な結果も念頭に置きつつ、論を進めていきたい。なお、国民生活センターに寄せられた一定期間の金融・保険サービスにかかわる相談の中にvulnerable consumersに対する金融排除の実態がどのように現れているかについての調査も行なった。
（１）現下の金融問題の背後にある金融排除
では、現在様々な形で社会問題化している金融問題の背後にある金融排除の実態を順次眺めてみよう。
１）年金担保融資（注４）
最近大きな社会問題としてマスコミでもしばしば報道されるようになった問題に、違法な年金担保融資問題がある。それは、「貸金業者が年金受給者から、年金証書、預金通帳、キャッシュカードを預かり、口座に振り込まれる年金を勝手に引き出し、借入金の返済にあてる」というものである。さらに、年金ばかりでなく、生活保護手当、身体障害者手当、被爆者健康管理手当等までが年金と同様、担保の対象になっている。
厚生年金保険法第41条、国民年金法第4条、恩給法第11条等の法律では、年金の受給権に担保を設定すること、譲渡すること、差し押さえをすること等が禁止されている。また貸金業規制法の金融庁事務ガイドラインにも、印鑑、預貯金通帳、証書、運転免許証、健康保険証、年金受給証等を徴求する行為が禁止されている。従って、これらは明らかに違法な行為である。さらに、こうした違法な融資が法外な高利で行なわれていること、また貸金を回収する手段として貸金業者に利用されているケースも相当あると思われる等が問題を一層深刻化させている。
こうした被害が多発している背景には、不況による予想外の早期のリストラ、リタイアー前に完済できなかった住宅ローン、不動産価格等資産の実質的な目減り、超低金利という金融政策により年金を補完する利子収入が閉ざされていること等社会的な要因が年金受給者の生活を圧迫している実態があると考えられる。さらに、収入の道が閉ざされている年金受給者への適正な融資の道がないことが、火急な資金が必要になった場合、必要に迫られ、やむをえず、違法な融資を利用せざるを得ない状況に追いやられてしまうということに繋がっているのである。すなわち、年金受給者等の一時的な資金ニーズにこたえられる融資制度の道がないことが違法な年金融資のはびこる元凶となっているといえる。
ちなみに、年金融資のすべてが違法というわけではなく、社会福祉・医療事業団が行なっている公的年金担保融資という、唯一合法的な年金担保融資がある。これは厚生年金や国民年金等公的年金の受給者が、年金の受給権を担保に生業、住居、医療などに必要な資金を借りることができる制度である。年金の全額を直接返済に充てる方式と、半額を直接返済に充てる方式の二つがある。融資額は、10万円から250万円まで、利率は１.１％程度（金融情勢により変動する）と低く抑えられている。
年金を全額ないし半額返済に充てるということは、年金が高齢者の生活の命綱であることを考えると、決して歓迎されることではない。しかし、これを廃止してしまえば、今のところ、高齢者の火急な資金ニーズにこたえる道が全く閉ざされることになる。したがって、①高齢者の生活資金を最低限確保できる返済方法、②貸金の回収に悪用されることがないよう、使途をしっかりと確認するシステム、③融資上限額の引き下げ等、制度の再構築を行なわなければならない。そして合法的な年金担保融資についての情報提供を行ない、違法な年金担保融資の被害の未然防止を図るべきだろう。無論、遅きに失したとはいえ、関係省庁は、罰則を規定し、取締りを行い、違法な年金担保融資の根絶に取組まなければならないことはいうまでもない。また、高齢者の生活設計を狂わせた、現下の社会情勢に鑑み、合法的な年金担保融資以外の融資のあり方の検討も必要である。
「社会全体の病理が老弱者を食い物にする年金担保問題に集約されている」ともいえるこの問題の背後に、金融排除問題が、意識されぬまま、急速に進行していることに注意しなければならない。
２）多重債務者とヤミ金融（注5）
違法な年金担保融資とならび、現下の大きな問題になっているのが、ヤミ金融の激増・横行である。ヤミ金融とは、「貸金業登録の有無を問わず、またいかなる取引形態を仮想しようとも、出資法の金利規制に違反する高金利で貸金業を営む金融業者すべてを意味する。」
このヤミ金融は、出資法の上限金利が２９．２％に引き下げられたにもかかわらず、10日で5割（トゴ）とか10日で8割（トハチ）といった超高金利で貸付を行なっている。違法な超高金利のみならず、暴力的・脅迫的な違法な取立てが日常化し、大きな問題社会となっている。
ヤミ金融が融資勧誘の対象としている層は、主として、「長引く不況の中でクレジット・サラ金などから多額の借金を抱え返済困難におちいっている多重債務者や自己破産者、銀行の貸し渋りにより経営困難・資金難におちいり商工ローンなどに手を出す中小企業零細事業者」であるといわれている。
また、全国ヤミ金融対策会議の呼びかけで平成14年7月、全国10箇所で行なわれた「ヤミ金融100番」の大阪報告書によると、ヤミ金融に手を出したきっかけは、生活費不足（47%）、事業資金（11%）、リストラ（4%）、保証債務（2%）、住宅ローン（２％）、医療費（２％）となっており、遊興費やギャンブルはあわせて18％にすぎない。同報告書は、「全体として、生活費に窮し、借り入れをしている債務者が多く、不況の色濃い影を感じた。また、通常のクレサラ相談の場合よりも、さらに窮している相談者が多く、今日の食べるものもない、といった相談者もいた」と結んでいる。
ヤミ金融により、予想されたことではあるが、やはり、生活費や医療費等生存に最低限必要な出費が賄われているのである。日々の糧にこと欠く社会の最弱者の延命のための最後のよりどころがヤミ金融となっているのだ。これはもはや金融機関による金融排除の問題への対処だけでは解決し得ない。むろん、金融機関側も、こうした人々への適正な融資の在り方を、金融機関の社会的責任・利益の社会的還元の観点から検討し、取組まなければならないが、同時に、長引く不況や激しい社会の変動の中で、急激に増加しているこうした最弱者の生存権を守る施策を国は早急に講じなければならない。
①社会政策の観点からの国の取り組み、②金融機関の社会的責務からの取り組みとあわせ、早急に取組まなければならないのは、③違法なヤミ金融の根絶である。この分野の活動は、すでに、全国規模で着手されている。例えば、日本弁護士連合会、全国ヤミ金融対策実務交流集会、クレ・サラ・ヤミ金・商工ローン被害者交流集会等で法制定を求める意見書や決議が採択されている。法の骨子は、㋑出資法違反の契約は無効であり、事業者は交付した金銭の返還を求めることができない、ロ出資法違反・貸金業規制法違反の罰則を強化する、ハ開業にあたり営業保証金制度を導入する等である。これらの取り組みのほかに、地方自治体の取り組みも活発化している。例えば、
③の具体的な取り組みと比べ、社会政策や金融排除の観点からこのヤミ金融問題にメスを入れる①、②の視点が欠落している。①と②に関し、国や金融機関は早急に取り組まなければならない。ヤミ金融問題の解決には、①、②、③からの総合的なアプローチが不可欠である。
３）女性と金融排除
女性にかかわる金融排除については、主婦が自分名義で住宅ローン等を借りたりすることができない等の問題がある。離婚等で単身を余儀なくされたような場合、住宅取得の道が全く閉ざされ、問題が表面化する。
母子家庭についてはさらに深刻な状況があるようだ。生活支援のための公的融資や奨学資金制度等があるとはいえ、要件を満たしていなかったり、またそもそも情報にアプローチできなかったり等様々な理由が推測されるが、以下のような状況も生じている：
子供の大学進学にあたってローンを申し込んだがどこも断られた。現在は育英資金
を得ているので学費は問題ないが、大学入学時の一時金がどうしても必要である。
学校からの推薦で大学も決まっている。母子家庭、年収約150万円、仕立ての内
職をしている。女性、40歳代、内職、
報告書」社団法人日本消費生活アドバイザー・コンサルタント協会（2001.11）よ
り）
女性経営者として社会で活躍している女性であっても、例外ではない。国民金融公庫が行なった『女性経営者に対する実態調査』国民金融公庫レポート（２００２．７）によると、「業歴別にみると、10年未満の女性は男性と比べて「受けることができた」者の割合は低く、「断られた」とする者の割合が高くなっている（図１）。しかし、10年以上でみると、女性の方が融資を「受けることができた」者の割合が高くなっている。」とのことである。これは、女性の場合は、エスタブリッシュの地位を築くまでは、融資においても、厳しい状況に置かれており、入り口のところでは、金融排除と無関係ではないということを物語っているといえよう。
同調査は、さらに、「キャリア型は、男性よりも「受けることができた」とするものの割合が高い一方で、その他の経営者では「断られた」とする者の割合が1割を超えており、男性より高くなっている。」とも分析している。キャリア型は、すでに既存の企業社会の中で、経営者としての資質がためされ、厳しい検問を突破し、評価が確定しており、男性となんら変わらないエスタブリッシュ経営者の地位が確定しており、融資においても、バリアーがないのだろう。一方、そうした評価システムの枠外にいるその他の経営者では断られたとする者が女性は1割を超えていて男性より高いのは、金融機関の見方が、より厳しいことを物語っているといえよう。
また、「業暦別に見ると、10年未満で申込をした者は、男性が45.2%であるのに対し、女性は26.5%と大きな差が見られる」（図２）との結果がでている。この著しい数値の差が語るものは、女性経営者は、融資にかかわる女性経営者のおかれている厳しい状況を知っており、自ら申込を差し控えている結果、いわば、自己排除の結果と考えられないだろうか。
最も先端的な企業経営の場においてさえも、女性への金融排除の存在が推測できるようなアンケート結果がでている。女性と金融排除の問題は、広く社会的な排除とのかかわりの中で解決への取り組みがなされなければならない。
４）障害者
国民生活センターは、『知的障害者、精神障害者、痴呆性高齢者の消費者被害と権利擁護に関する調査研究 』（2003.4.23）を発表した。この調査研究によると、知的障害者、精神障害者、痴呆性高齢者が契約当事者である全分野の相談は、1997年度は、2,082件であったが、2001年度には5,336件と2.6倍に増えている。この中で、金融にかかわるトラブルをみると、｢業者が障害を知ったうえで、クレジットカードを作らせ障害基礎年金や障害者手当てを狙うケース、あるいはサラ金利用を促され多重債務に陥るケースがある｣等が報告されている。また年齢別・性別にみた消費者トラブルでは（表1）、20歳代では、ローン・サラ金関連被害は男性3位、女性4位、30歳代では、男女ともローン・サラ金関連被害が最も多く、40・50歳代では、男子はローン・サラ金が最も多いとのことである。
ちなみに、年齢別件数をみると、30歳代～50歳代の相談件数には大差がみられない。これに対して、全分野の相談件数を年齢別にみると、20歳代をピークに減少傾向を示している。この原因を、国民生活センターは、以下のように分析している：
30歳代～50歳代の相談件数に大差がみられない理由を知的障害者についてみるならば、生活経験の積み重ねが難しく、利子などの意味を理解するのが苦手であり、消費者教育も含め消費生活上の知識・経験を学ぶ機械が少なく、障害のない人から理解できない言葉を使われたりすると、聞き返すことができないこと。さらに、障害者の人間関係の狭さによる情報量の少なさや支援態勢の脆弱さ等の事情があるのではないか。
上記『調査研究』には、第3節でみる消費者一般に対する金融排除が、知的障害者等最も保護が必要な人々にまで及んでいる実態が明らかにされている。一般消費者に対する法の整備を考える時、適合性の原則のフレームワークをこうした人々にまで広げて検討することが必要である。
５）その他若年者、フリーター、失業者等
『国民生活白書 平成15年版』内閣府（2003．6.27）は、近年失業率が過去最高水準の５％台半ばで推移する中で、とりわけ25歳未満の若年の失業率は10％に近づいており、従来学校を卒業するとともに正社員として企業に就職し、同一企業内で技能を蓄積し、退職するという働き方が典型的な就業形態と認識されてきたが、若年においては、失業者やパート、アルバイトなどのフリーターが増加しており、若年を取り巻く就業環境は、従来の枠組みとは異なったものに変化してきていると述べている。 高卒、大卒とも、新卒就職者比率は低下し、また新卒入職者に占めるパートタイム労働者の割合は、増加傾向にあり、特に19歳以下では、パートタイム労働者の割合は40.4％にものぼる。
また、2001年における15歳～34歳の若年の失業者数・失業率は、1990年と比べて2倍程度の水準となっており、パート・アルバイトの割合も2倍程度になっている。失業期間の長期化が顕著であり、長期化すると正社員への就職は困難になり、パート・アルバイトの割合が高くなっていく。
パート・アルバイトの置かれている状況をみると、業務に関しては、正社員の補助的業務が中心で、職業能力の蓄積は困難であり、また、収入においても、賃金の上昇は見込めず、正社員との間の格差が広がっている。
こうした不安定な雇用環境に置かれているフリーターの数は1990年の183万人から年々増加し、2001年には、417万になっており、15歳～34歳の若年者の9人に一人がフリーターになっている。
フリーターはデメリット感をいだいており、それは、例えば、いざという時の保障がない、病気をした時に収入がなくて困る、生活が安定しない、将来に不安がある、仕事の割に収入が低い、なかなかぬけでられない等であり、年齢が上がるに従い増加している。
フリーター問題は、金融排除問題を深刻化させる大きな火種である。本来、決して排除の対象ではなく、むしろこれから豊かな生活を築くために積極的に金融とかかわって行くべき彼等が、アクセス排除、条件解除、価格排除、市場排除、自己排除等あらゆる排除の対象になるという不条理に直面、ないしはその予備軍となっているのである。
価値観が多様化している現在、様々な生き方に即した労働の形態があってよい。そして、それにふさわしい社会システムが構築されなければならない。すなわち、リーゾナブルな賃金、職業能力の蓄積とキャリアーの形成、正社員と変わらない社会保障がフリーターに約束された雇用システムの構築が必要だ。このままの状態が続けば、フリーターは大量のvulnerable consumersと化し、現在のみならず将来はもっと深刻な形で金融から排除されてしまうだろう。フリーターへの金融排除対策は、彼等が持っている能力を生かして、自立できるような雇用システムを構築することに他ならない。
６）銀行等の営業姿勢━ATM土曜有料化、金利・手数料等の優遇制度
以上眺めてきた問題の他にも、最近、金融排除への流れを感じさせる銀行の動きが頻発しているように思われる。それらの一端を眺めてみよう：
ATM土曜有料化（注６）
大手4行が相次いでATM土曜有料化に踏み切った。UFJが2002年12月7日、東京三菱が2003年2月15日、三井住友が2003年3月1日、みずほは2003年度上半期に予定している。銀行は、ATMを土曜日に稼動させるには、トラブル対応や警備等を外部に委託する費用がかかるので、その一部を受益者に負担してもらうという説明をしている。一方で有料化を進めつつ、一定の条件を満たせば土曜を含めた営業時間外の手数料を無料にするサービスをも同時にはじめている。このサービスを受けるためには、例えば、同一支店で一定額以上の預金がある、給与振込口座にする、公共料金や講座引き落としがある等の要件を満たさなければならない。
公正取引委員会は、４行の手数料問題について、独禁法に基づく調査を行なった。違反の事実は認定しなかったものの、｢より消費者利益を考慮した多様な対応を検討し、独自性を発揮しているとは必ずしも評価できない｣と述べている。
公正取引委員会の指摘のように消費者利益を考慮しないという問題性もさることながら、もう一つ、この手数料問題は重要な意味あいをもっている。それは、資産をより多く持つ者は、優遇措置により手数料が無料になるが、優遇措置が受けられるほど資産を持たないものは有料になるというように、本来平等に提供されるはずの基本的な金融サービスが実質的に平等に提供されないということである。しかも、資産を少ししか持たない者が、手数料を支払わなければならないという図式になっている。土曜手数料有料化はいわばvulnerable consumersが金融サービスから排除されるという、典型的な金融排除の端緒ともいえる。
ちなみに、土曜手数料有料化の他にも、口座維持手数料の徴収等、有料化の動きが加速していることに注意を喚起しなければならない。おおむね、一定額以上の預金をしている場合には、口座維持手数料は免除されるような仕組みになっている。これがもっと一般化してくると、小口の預金者は、口座維持手数料を払わなければ、口座を維持できなくなり、口座の利用を断念せざるを得なくなるだろう。
土曜有料化は、土曜にATMを使わない等の防衛手段がないわけではない。また、口座維持手数料を徴収する銀行はまだそれほど多くはなく、日本にはまだ銀行口座を開設できないといった問題は起きていない。しかし、以上の動きが全体の流れの中で加速され、全面的なATM有料化になったり、小口預金者を口座維持手数料で自主的に解約させたりといったことにならない保証はない。
今回の手数料問題を絶対に金融排除の端緒としてはならない。そのためには、今回の手数料問題を金融排除という視点でとらえ、理論化しておくことが必要である。
優遇サービス
上記の手数料問題とも関連があるが、最近銀行のサービスで、取引状況に応じて金利や手数料などを優遇するというサービスが目立っている。例えばA行のサービス（図３）をみると、優遇の段階が5段階になっており、より多様なサービスを利用すれば、より内容の高度な優遇サービスを受けられる仕組みになっている。300万円以上の運用資産残高またはカードの利用残高が10万円以上・目的別ローンの利用がある・外貨貯蓄や投資信託の利用がある・住宅ローンの利用がある等の条件を満たすと、ステージ５の最高の優遇、すなわち、総合サービスでは、住宅ローン・目的別ローンの金利優遇、外貨預金等の手数料の優遇、インターナショナルカード新規手数料無料、ワンステ－トメントサービス手数料無料、定額自動送金基本手数料無料、また普通預金では、当行のＡＴＭ時間外手数料無料、コンビニＡＴＭ手数料無料、口座手数料無料等広範な優遇サービスを受けることができる。
こうしたサービスは一面では利用者の利便性を向上させてはいるが、他方では、資産を多く持つ者は、金利でも手数料でも優遇され、希少な資産しか持たない者は、高い手数料をとられ、低い金利で預けざるを得ず、高い金利で借りざるを得ない等の不平等を生み出している。いわば、サービスの多様化は、結果的に金融排除を進行させているという図式を作っている。
７）国の政策
マル優制度の縮小
租税特別措置法等の改正により、平成18年1月以降、老人等の少額貯蓄非課税制度、老人等の少額公債非課税制、郵便貯金の利子非課税制度はすべて廃止となる。新たな制度の下で、マル優を利用できるのは、身体に障害のある者、遺族である妻等にかぎられる。
国民負担をできる限り押えて、自助努力で超高齢化社会を乗り切るというのが国の政策であり、マル優制度は、高齢者の自助努力を支援する重要な政策の一端を担っていたはずだ。一部の富裕層を除けば、高齢期に必要な生活資金を十分プールしているものは少なく、しかも超低金利で当初の金利収入が得られない等の状況の下で、高齢者の生活は危機に瀕している。マル優まで廃止になることは、高齢者にとて大きな痛手である。これはまた高齢者にとっては、長年にわたって高齢期の自助努力を支えてきた良質な金融サービスへの道が一つ絶たれたことを意味する。マル優の廃止は、現在の社会で、水面下で進んでいる金融排除の一つの現われ、ととらえることもできる。
住宅金融公庫法の改正
住宅金融公庫法が改正され、証券化支援事業の公庫業務への追加及び平成18年度末までに公庫の権利、義務を引き継ぐ独立行政法人の設置が決定された。おおむね住宅は行き渡っているとはいうものの、まだいわゆるvulnerable consumersの住宅問題は、解決していない。彼らが、国の補助で公的住宅を利用するのではなく、自分でなんとか努力して、自分の家を持つためには、固定、超低金利、超長期の融資が不可欠である。その部分を、民間が担うことは明らかに不可能と思われる。住宅公庫の役割は本来そうしたvulnerable consumers の住宅取得を支援することにあったはずだ。だとすると、住宅金融公庫の使命はまだ終わってはいない。
とはいえ、今後は、これまでのように、民間の金融機関を使って融資を得ることのできる人にまで、住宅金融公庫が融資する必要は無いと思う。非常に対象を厳しく絞り、vulnerable consumers━ローンから金融排除されているconsumers━ だけを対象に融資をするという原点に戻ることが必要だ。この役割を民間金融機関が担うのは難しい。長期・固定住宅ローンは民間でも販売しているとはいえ、内容を詳細に見ると、「当初10年2.05%、11年以後3.4%」、「年収500万以上、勤続年数5年以上」、「平成15年6月まで」等の条件が付いているものが多く、vulnerable consumersが利用できるようなものではない。今後も、vulnerable consumersに対する直接融資業務は住宅金融公庫に課せられた最優先の使命でなければならない。そうでないと、vulnerable consumersが家をもてる道が絶たれてしまい、それは重大な金融排除問題に他ならない。
（２）国民生活センターによせられた相談からみる金融排除
国民生活センターには、パイオネット（全国消費生活情報ネットワークシステム）があり、全国の消費生活センターに寄せられた相談の大部分がこのシステムに登載される。毎年相談件数は増加しているが、2001年度だけで624,762件もの相談が新たに入力された。これらの相談の中に、vulnerable consumersに対する金融排除問題がどのようにあらわあれているかをみるため、以下の調査を行なった。
１）調査の方法
国民生活センターの相談部（品川区高輪）に直接全国から寄せられた相談のうちで、金融・保険サービス（預貯金、証券、公社債、融資、他の金融関連サービス等）にかかわる、2003年2月に寄せられた相談（申請当時パイオネットに登載されていた最新の相談）の開示を、独立行政法人等の保有する情報の公開に関する法に基づき申請した。
（参考：各地の消費生活センターは管轄地域の相談のみを受けるが、国民生活センターは全国から相談を受ける。国民生活センターが2001年度に受け付けた相談件数は9,299件であった。2002年度の相談件数はまだ発表されていない。）
２）分析の方法
それらの中から、①高齢者、障害者・病弱者、外国人、低所得者、低学歴者、母子家庭、失業者、多重債務者、若年者等にかかわる相談で、②相談内容は地理的排除、アクセス排除、価格排除、市場排除、自己排除にかかわる以下のような相談をピックアップして、実態の一端を調べる：
＊金融機関に地理的にアプローチしにくい
＊ローンが借りられない
＊保証人がいなくて借りられない
＊金融サービスを利用するのに必要な信用がない
＊違法な年金担保融資、ヤミ金融等を利用して被害を受けた
＊他と比べて高い手数料をとられた
＊手数料が高すぎて利用できない
＊ハイリスクで利用できない
＊難しすぎて（ファイナンシャル・リテラシーが欠如）金融商品がかえない
＊市場から排除されている（マーケッティングや勧誘の相手にされていない）
＊適合性から考えて、利用できる金融サービスがない
＊敷居が高くて、軽蔑されているようで、拒否されるようで、利用しにくい
＊差別別的な扱いを受けた
＊金融サービス（ローン以外の）の利用を拒否された
＊ヤミ金、多重債務関係
２）調査結果と分析
情報公開された相談は全部で43件（融資サービスにかんするもの36件、預貯金・
証券等に関するもの6件、他の金融サービスに関するもの1件）であった。（なお、①に関しては、情報公開の対象となっておらず、開示されなかった。）その中で、金融排除に関係すると思われるわれる相談は、多重債務とヤミ金に関するものが7件で他は皆無であった。わずか1ヶ月の相談という、極めて限定された範囲ではあるが、金融排除にかかわる相談が、多重債務とヤミ金融という特殊な分野を除くと皆無という結果には驚きを禁じえない。これは一般消費者の金融排除問題への認識がいかに低いかということを示しているといえよう。不満に思っていても、それが金融排除という社会問題であるという認識にはいたらず、当然のこととあきらめ受け入れているというのが現実なのだろう。
日本の金融排除対策は、金融問題の一角に、金融排除という問題があるということからアピールし始めなければならず、ついで、身近にある排除問題の実態をピックアップし、それが不合理な・不当なことであることを認識させ、それを放置してはいけないという啓発を行ない、解決の方向を各方面で模索・提示し、金融排除がおこらないような枠組みを作りあげていくという長いプロセスが前途にあることを、国民生活センターの相談結果は物語っているといえよう。
２．欧米の対応
日本でも、以上のようなvulnerable consumersへの 排除が存在する。それはまだ統計的に明らかにされているわけではなく、また金融排除という文脈でとらえられているわけではないが、様々な他分野の文献を、金融排除の観点から見つめ直してみると、相当深く広く存在していることがうかがわれ、しかも次第に加速されているように思われる。従って、日本でも、上記のような実態を金融排除ととらえて、早急に対策を講ずる必要がある。その際、金融排除問題に早くから取組み、多くの実績をもつ英米の取り組みが参考になる。周知のように英国では、ブレア政権発足（1997年）以後、金融排除への取り組みが活発化し、多くの報告書や研究書が相次いで出された。（各報告書等に関しては、福光寛「英国の金融排除論」『金融排除問題の研究』東京郵政貯金部（2002.3）に詳しく述べられている。）それらの報告書のいわば総まとめともいえるものがFSAの報告書、『In or out？Financial Exclusion：a
literature and research review』（ July 2000）である。題名の通り、これまでの文献や研究の内容が紹介されており、それらを引用しつつ、FSAの考え方を明らかにしたものである。以下ではＦＳＡが引用した資料名を、特に必要と思われる場合を除き省略し、FSAの意図するところをまとめてみたい。なお、以下に紹介するのはＦＳＡの報告書の第7章「Overcoming financial exclusion」（金融排除の克服）の部分である。本節ではまずこのFSAの報告書の概要をまとめ、次に、英国とは異なる取り組みをしている米国のfair lendingについて述べたいと思う。
（１）英国FSAの｢金融排除の克服｣
金融排除の原因と排除の克服の前に立ちはだかる障壁は多様であり、排除問題の解決は一筋縄ではいかない。中央政府、業界、規制者、地方自治体、他のコマーシャル組織、NPO等が一体となって取組まなければならない。
一般的な解決の方向として、様々な形のpartnershipの役割が重要であることには異論がない。特に、アクセス問題、ファイナンシャル・リテラシー、心理的障壁等と取組む場合、partnershipの果たす役割は最も重要である。一方、業界には、適切な金融productsの設計が求められており、政府の担う役割は、規制にある。
１）アクセス問題
アクセス問題には、地理的アクセス、障害者へのアクセス、リスク評価、人種問題等多様な側面がある。地理的アクセスに関しては、店舗の閉鎖は深刻ではあるが、それに限られているわけではない。店舗の閉鎖以外にも、新たに形成されたコミュニティに住み、店舗から隔絶されている者はたくさんいる。また、例え新しい店舗が開設されても、都市部の外れにある低所得層のコミュニティの住民は、銀行やビルディング・ソサイアティにとって、重要な戦略対象ではない等の問題もある。
キャッシュ・マシン、電話、インターネット、PCやデジタルTVバンキング等の新しいテクノロジーを駆使したアクセス・ポイントも今のところアクセス問題の解決にはなっていない。 またスーパーマーケットも、比較的豊かな者が対象で、アクセス問題への取り組みに関心をいだいていない。郵便局は、①19000以上の支店網を全国にもっている、②請求書の支払いに重要な役割を果たしている、③銀行口座がなくてチェックが使えなくとも郵便為替を利用すれば送金できる等多くの理由で、アクセス問題解決の鍵を握っている。
NPO━例えば、クレジット・ユニオン、local exchanging trading schemes、コミュニティ・バンク等━に関しては、政府は、特に、クレジット・ユニオンに期待している。それは、低所得層に開かれており、小規模貯蓄（これは、大きなローン、高所得、高いリザーブ、多数の会員、多数の貯蓄等の通過点になる可能性を秘めている）を奨励しており、低価格のクレジットを提供しており、他の金融サービスへの架け橋となりうるからである。先進的なクレジット・ユニオンの試みとして、請求書の支払サービス、家財保険、メールオーダーの受付等がすでにはじまっている。しかしクレジット・ユニオンがアクセス問題を担うための課題は依然として多く積み残されている。
コミュニティ・バンクへの関心は、銀行やビルディング・ソサイアティの店舗閉鎖を契機に、米国のCRAへの関心とあいまって、急激に高まっている。統計は、失業者、片親、障害者、高齢者が特に高い関心を寄せていることを明らかにしている。
local exchanging trading schemesは無利子のクレジットを提供することで、アクセス問題の解決を支援している。
地方自治体や住宅組合等はいわば公的な｢家主｣である。これらの家主は、家財保険のアレンジや家賃と一緒に保険料を徴収する等で保険会社に代わるアクセス・ポイントの役割を果たしている。
以上の様々な取り組みが、どこまで、vulnerable consumersのニーズを満たしうるか、また金融排除の克服を実現しうるかについてのモニタリングと研究が必要である。
障害者のアクセスに関しては、目の見えない者のキャッシュ・ポイントへのアクセス、車椅子での店舗へのアクセス、その他物理的支援等に欠けている。保険契約に関しては、①、リスク評価において、高度なリスクと軽度なリスクを見分ける真剣な努力を欠いており、もっと細やかなリスク評価を行なうべきである、②保険約款の適用除外条項に関して、例えば、以前、契約を拒否された者が、今度もまた前と同じ条項を適用されるようなことがあり、アップ・ツー・デートに障害の実態に合わせて条項を柔軟に適用すべきである。
学習能力に問題のある者のアクセスの問題もある。金融商品はますます不透明で難しくなり、彼等は不利な状況に置かれている。これに関しての直接的な文献や研究はないが、この問題は深く研究されなければならない。
リスク・アセスメントへのチャレンジは、リスクを軽減させ、金融productsへのアクセスを広げる。例えば、銀行口座の分野では、オーバードラフト機能もクレジット機能もない新しいタイプの口座の設計がこれにあたる。保険分野では、リスク・プールの枠組みを広げるという課題があり、同種のグループ内でリスクをプールするのが、最も一般的な方法と思われる。例としては、公共住宅を提供している地方自治体が、賃借人という同種のグループに、リスク・アセスメントなしに、一律の家財保険を提供している等をあげることができる。
ローンへのアクセスを広げる方法として、クレジット・ユニオンの試みが評価できる。クレジット・ユニオンは、預金をさせ、預金額によってローンの上限を設定する、積立金を保証金にする、同集団のメンバーが返済の確保にコミットする等により、リスク・マネジメントを行なっている。また、住宅組合とビルディング・ソサイエティが連携し、預金がそのまま担保になる仕組みも現在採用されている。
また、クレジット・スコアリングに関しては、現在主流の貸手が使っているクレジット・スコアリングのあり方に対して透明性が求められている。英国の信用産業界によって1984年に作られた自主基準、Guide to credit scoring の書き換えが必要である。特に、返済が滞り、メインの業者から借りられない人々が対象になっている反主流の市場でこの要請が急激に高まっている。このGuideの見直しは現在進行中である。
人種的差別は、例え、リスク・アセスメント面で差別的な兆候はほとんどないといっても、明らかに金融サービスからの疎外を助長する要因になっている。これに対しては、例えば、少数民族を、黒人やアジア人が集中している地域の金融サービス会社の最前線で働かせる等、様々な対策が考えられる。また、最前線のスタッフに民族awareness 教育を施すことが必要である。ちなみに、ほとんどすべての金融サービス会社は、1976 Race Relation Act 上のコンプライアンス・システムを備えているが、このシステムがさらに効果的に働くよう努力することが必要であり、かつ、少数民族の消費者にこうした努力を知ってもらうことが必要である。また、保険とクレジットのリスク・アセスメントのプロセスに少数民族差別がないかを検証し、プロセスがより透明なものになるようにしなければならない。
２）適切な金融products
これまで産業界によりサービスが提供されてこなかった人々に、価値ある、斬新な金融productsを提供することが、今後の問題解決の鍵になる。銀行口座、貯蓄商品、年金等の金融productsに関し、シンプルで透明でフレクシブルな新しいproductsが求められている。
銀行口座に関しては、現在ある口座は、非常に所得の低い人々にとっては、ファイナンスの管理能力を阻害するという意味で、ふさわしいものではない。必要なのは、当座貸越機能のついていない口座である。現在、主な銀行やビルディング・ソサイアティはこのような口座にチャレンジしている。ちなみに、すべての主要銀行はこうした口座をすでに提供ないしは設計中との報告がある。ビルディング・ソサイアティも同様とのことである。しかし、このような口座があらたに銀行口座を失った人々の需要をどれだけ満たしているか、またそれらの人々のうち何パーセントがこうした口座を開いているかを追跡調査することが必要である。
貯蓄productsに関して、最も必要とされているproducts は、定期的に少額のお金を貯蓄する習慣を養うことを動機つけるproductsである。必要な時にそのお金にアプローチでき、でもそれほど安易に引き出すことはできないようなproductsが望ましい。現存する貯蓄口座も保険もこの要請を満たしてはいない。貯蓄口座は貯蓄や引き出しの訓練ができるように工夫されていないし、保険はあまりにフレクシブルでありすぎ、すぐ解約し、お金の価値を大幅に減らしてしまうようにできている。
ＩＳＡｓ（第3節、４、（４）で説明）はもともとこうした要請、すなわち、貯蓄のない人に貯蓄の動機付けを与えるといった要請に応えうるproductsとして開発された。しかし、意図は良かったのだが、あまりに複雑すぎて、シンプル、フレクシブル、アクセスしやすい、フェアーといった目標にそったものとはいえない。複雑すぎてアクセスしたくてもできないでいる人がたくさんいると思われる。
保険協会は、最近、貯蓄のない人向きのproductsの設計に取組んでいる。
個人年金にまだ加入していない人は、コストが低くて、しかもリタイアー後の収入を保障してくれるproducts を求めている。理解しやすく、ポータビリティがあって転職や失職にも対応できるようなフレクシブルなproducts、特に女性にとっては、長期にわたり労働市場から離れている場合にも加入できるような、そんなproductsが必要である。Stakeholder 年金（第3節、４、（４）で説明）はまさにこの要請に応えて設計されたものである。リサーチによると、この年金のターゲットとなる人がうまくこの年金に加入しているようである。しかし、現在の拠出金で、十分リタイアー後の生活に対応できる年金が確保できるかどうかの問題は依然残っている。Stakeholder年金のように、効果的にベンチマーク化されているproductsに関しては、より規制をゆるめ、規制のコストをカットし、年金額を最大化すべきではないかという意見が事業者側から出されている。
３）Affordability
affordabilityの問題はこの報告書の様々な場面で言及されている。例えば、同質のグループを対象とした保険は、規模の経済の恩恵を受け、規制やマーケティングや保険料徴収等のコストを削減する。また保険契約者に保険料のコストを広くスプレッドすることもできる。クレジットに関しても同様のことが言え、クレジット・ユニオンは低廉なクレジットを提供しているし、ビルディング・ソサイアティと公共住宅を提供する地方自治体が連携した同様の試みも成功している。
よりシンプルな商品はより低価格であるべきだ。ベーシックな銀行口座はクレジット・スコアリングを必要としないし、ペナルティ・リスクが伴わない。ある類型の保険事故に限定した家財保険は総合保険よりコストを減らすことができる。シンプルなベンチマーク投資productsはセールス・プロセスの規制を減らし、コストを削減すべきであろう。鍵は、単に安というばかりでなく、価値あるproductsかどうかという点にある。
４）ファイナンシャル・リテラシーと心理的障壁の克服
シンプルなproductsを妥当な販売ルートを通して売るというだけでは、買う動機付けとして十分ではない。低所得者は金融productsとは無関係であるとの通念があるが、こうした誤解は、ふさわしいproducts がなく、また販売経路が限られていることから生じたものである。簡単なわかりやすい言葉で、中立的な第三者により書かれた、より上質な情報を提供することが何より大切だ。ＦＳＡの金融商品比較表（第3節、４、（４）で説明）の提供はこうした方向への効果的な第一歩だ。
また金融productsを購入する際 のdecision-making を支援する、第三者機関による、無料の助言サービスも必要である。事業者が費用を拠出すべきとの声もある。また、助言サービスは中立たりえないから、助言ではなく説明の方が求められているという声もある。
英国教育システムにおけるリテラシーやニュメラシー教育の遅れが排除を促進していることは否めない。しかし、学校教育における国のニュメラシー教育戦略がこれに応え、またPersonal Finance Education Group による取り組みも大きな力になっている。ただ、成人教育の取り組みが依然として遅れている。
５）規制
規制の果たす役割は金融排除問題解決の鍵である。
口座開設時に、要件を満たす身分証明書がないため、口座が開設できないという問題については、財務省と銀行業界の話し合いで、近い将来、身分証明書問題を解決するめどがついている。
新しい貯蓄、年金、他の投資productsのあるものについては、よりシンプルで適切な規制への要請が強い。低所得者を守る、しかしコストが高すぎない規制が求められている。過去のミスセリング事件は規制を著しく強化させたが、それは廉価の保険料や拠出金に見合わない負担をもたらしたとの議論もある。シンプルなベンチマークproductsに関しては、ミスセリングが起こりにくいので、規制はより緩やかであるべきだ。情報量を減らすことで説明のコストを減らせるとの議論もある。
ＮＰＯの規制のレベルも重要課題である。Vulnerable consumersに必要な保護を確保しつつ、アクセスを広げる規制のあり方への要請がある。政府は最近Credit Union ACT 1979の規制のいくつかを取り去ることも検討している。
米国のＣＲＡ導入の要請もある。しかし、現在、業界は様々な試みに取組んでいるので、新法を導入する以前に、こうした自主的な取り組みの評価が必要であり、それには時日を要するとの意見が強い。
voluntary code の強化の提案もある。
６）金融排除のモニタリング
以上のようにすでに多くの取り組みがなされているが、どこまで達成されているか、どのような他の段階への取り組みが必要かをモニタリングする必要がある。これに関しては財務省のPolicy Action Team 14が詳細な指標を提示している。
（２）米国における金融排除問題への取り組み━fair lending
英国では、詳細な現状分析に基づき、関係各方面に自主的な対応を促す方向で、現在金融排除への取り組みがなされている。しかし、財務省のPolicy Action Team 14がモニタリングの指標を提示し実効性を厳しく問い、また、自主的取り組みが円滑・効果的になされない場合には法的対応も辞さないという政府の強い姿勢が表明されている。法的対応とは、米国のCRAを英国にも導入するということを意味する。本節では、英国とは異なる米の対応をながめる。
米国では、金融排除問題は、クレジットの利益が公正に配分されているかどうかというfair lending の観点から取組まれてきた（注７）。すなわち、クレジット利益の恩恵を受けにくい低所得層や少数派の住民等が不当にクレジット利用やその利益の配分の枠外に置かれないように法による措置を講じ、それにより、彼等の社会的情況が改善されることを目指したわけである。
fair lendingを構成する主な法は、信用機会均等法━Equal Credit Opportunity Act(ECOA,1974),公正住宅金融法━Fair Housing Act(FHA,1968),住宅抵当開示法━Home Mortgage Disclosure Act(HMDA,1975),地域再投資法━Community Reinvestment ACT(CRA),リーグル法━Riegle Act(1994)等である。これらの法の中心になるのが、ＣＲＡである。
ＣＲＡの立法目的は、低・中所得層を含む地域社会の住民のクレジット・ニーズを満たすための努力を金融機関にうながすことである。同法は、地域住民から集めた預金が、そこの住民・預金者の利益に反するやり方で使われてはならないという考え方に立脚している。同法は連邦の預金保険の付保が義務付けられている金融機関に適用される。規制の方法は、ＣＲＡの目標を、各金融機関がどれだけ達成しているかを、監督機関━通貨監督官（ＯＣＣ）、連邦預金保険機構（ＦＤＩＣ）、連邦準備理事会（ＦＲＢ）、貯蓄監督庁（ＯＴＳ）━が、それぞれの監督下にある金融機関を評価するというものである。
評価は、二層構造になっている。第一は、金融機関が、低・中所得層を含む地域全体のクレジット・ニーズをみたすべく積極的・継続的に義務を遂行しているかどうかを追跡・評価し、第二は、その追跡・評価の結果がそのまま金融機関の合併、吸収、子会社設立等組織改革や拡張の申請の許認可の可否を決定する際のファクターとしてカウントされるという構造である。
1989年、金融機関改革再生施行法（ＦＩＲＲＥＡ）が議会を通過し、この法により、従来の五段階評価が四段階評価（Outstanding、Satisfactory、Needs
to Improve、 Substantial Noncompliance））に改められ、評価の記録が住民に開示されるようになった。1990年7月1日以後行なわれた評価記録は公表されている。
評価の指標は、当初は、5分野・12項目であったが、1995年、ＣＲＡ規則の改正が行なわれ、評価方法が変わった。新たな評価方法は、融資テスト、投資テスト、サービステストの三分野のcomponentテスト（表２）の結果を加算して、4段階の総合評価（表３）を出し、公開するというものである。component テストは五段階評価だが、公表される総合評価は四段階評価である。すなわち、Satisfactory のhigh とlowは公表を義務付けられていない。この評価方法は、1998年12月から、いわゆるLarge Banks に適用されている。なお、評価結果は各監督機関のホームページ上で見ることができる（表４）。
fair lending は従来、どちらかというと、安全性と健全性（safety and soundness）の要請の背後に追いやられていた。しかし、1990年に入り、立法の関心がfair lending に向けられるようになった。1995年のＣＲＡ規則の改正もこの線上にある。もう一つfair lending の重要な動きに、リーグル法の制定がある。この法の第1編がfair lending に関するものになっており、政府所有の公社による地域開発金融機関ファンド（Community Development Financial Institutions Fund━ＣＤＦＩ Fund）の設立が定められている。この機関の目的は、地域開発金融機関の要件を満たした金融機関に地域開発プログラムの資金を提供するというものである。
この基金は、次のような事業の発展を支援するのに使われる。それらは、①商用施設の活性化や地域の安定、または雇用の創出・雇用機会の維持、②低所得層へ雇用を提供するビジネスや低所得の個人が経営するビジネス、低所得層の商品・サービスの利用を高めるための企画、③地域社会の施設、④基本的な金融サービス、⑤低所得層の持家等である。
３．日本のとるべき対応
以上、英国と米国のvulnerable consumersに対する金融排除への取り組みを眺めてきた。次に、英米の対応から学んだものを参考にしつつ、我が国はどのような方向でこの問題に取組むべきかを考えてみたい。
まず、英国のFSAの報告書を読んだ感想だが、対応の範囲のあまりの広さに、驚きを禁じ得ない。我が国では、まだ「金融排除」という言葉を知る者すら極めて少ない。また、言葉は知っていても、せいぜい、銀行からサービスの提供を拒否されたことくらいを念頭に置き、金融排除は日本とは縁のない問題と捉えているものが多い。しかし、FSAの報告書をよむと、即座にこの認識が誤っていることに気づくだろう。英国の金融排除克服のための守備範囲は、①多岐に渡るアクセス問題━地理的アクセス、障害者へのアクセス、学習能力を欠く者へのアクセス、リスク・アセスメント、人種差別等━からはじまり、②銀行口座、貯蓄products、年金、保険等全分野で適切な金融productsが提供されていないことに基因する問題、③リーゾナブルな価格等affordabilityの問題、④ファイナンシャル・リテラシー教育と心理的な自己排除の問題、⑤鍵となる規制の問題、そして、⑥様々な取り組みのモニタリングとその効果を評価する基準作りにまで及んでいるのである。
こうした英国の状況をながめると、いかに日本の政府、業界、消費者保護にかかわる者、福祉関係者等を含む日本の社会全体で、金融排除問題への意識が希薄で、取り組みが遅れているかが浮き彫りにされ、反省させられる。ほんの一端ではあるが、第１節－１でながめたように、日本でも既に相当程度深刻な金融排除が進行している。今、真剣にこの問題と取組まないと、vulnerable consumersが全く基本的な金融サービスからはじき出されてしまうという事態になだれ込んでしまうのではないかということが懸念される。従って、金融排除を英国のような広範な分野にわたる問題として捉え、政府を中心に関係各分野が協力し、実態調査、資料収集、研究、啓発と情報提供活動という第一段階に早急に取組み、現実のシステムをどう修正し、あらたな方策をどう構築するかという第二段階の対応に取組むことが緊急の課題と思われる。
次に、我が国が取組むべき具体的な課題を、特に緊急を要するものに限り、考えてみたい。第一に、アクセス問題は我が国でも重要課題である。①店舗の閉鎖は日常的化しており、知らないうちにいつも利用していた支店が消えているということが身近でおこっている。店舗閉鎖による地域へのインパクトの調査、公聴会を開いて地域住民の意見を聴取すること、店舗にかわる適切なアクセス・ポイントを情報提供すること等が必要である。 この際注意しなければならないことは、パソコン等の新しいテクノロジーを使ってのアクセス・ポイントの確保は、ATMによる振込みでさえ難しい不安な作業であると感じる高齢者等のことを考えると、代替手段としてはふさわしくないことに留意しなければならない。また、スーパーマーケットやコンビニをアクセス・ポイントにすることも、これらの店舗のターゲットが購買力の高い層にあり、vulnerable consumersへの関心は薄いこと、機械の使い方等に戸惑う人々に対する支援は期待できないこと等から、不向きであるといわねばならない。 やはり、マン・ツー・マンのサービスを受けることのできる、金融機関が不可欠であり、郵便局、協同組織金融機関、また、地方自治体の施設（例えば、市役所、公民館、健康・保険・福祉施設等）の中に基本的金融サービスへのアクセス・ポイントを設ける等が最適と思われる。
②障害者や病弱者への金融排除に関しては、英国と同様の問題はやはり日本にも存在する。目や耳の不自由な人々がアクセスできるか、バリアフリーになっていて車椅子でも利用できるか等周辺を見回してみると、例えば、ＡＴＭなどの細い通路に車椅子で簡単にアプローチするのは、難しい。こうした、物理的なアクセスを細かくチェックする必要がある。
また、保険の告知で、入り口のところであきらめてしまう人が相当数いるのではないかと思われる。すでに完治しているが病歴がある、医師に定期的にチェックしてもらっているが既にリスクは高くはない等でも現在の告知制度からはじき出されてしまうだろう。障害についても同様な状況があるだろう。病気や障害に関するリスク・アセスメントをアップ・ツー・デートな現状に即したものにするよう、保険会社は金融排除の視点から見直しを求められている。
知的障害者に関しては、実態でながめたように、クレジットカードを作らせられたり、サラ金を借りさせられたり等の被害が多発している。これへの対処は、主として適合性の原則等にかかわる規制強化による解決が必要であるが、ますます複雑化・多様化していく金融環境の中で、学習能力に問題のある者を金融リテラシー面でどう支援していくかが考えられなければならない。
③リスク・アセスメントに関しては、リスクにならない予防措置、すなわち、貯蓄の習慣をつけるとか家計のファイナンスを管理する能力を養う等のごく基礎的な対応から取組む必要がある。利用者側のリスク要因を最小に留める対策を講じた上で、次に取組むことは、リスク・アセスメントを必要としない、ないしはさほどリスク・アセスメントにコストをかけなくてもよいproducts の設計である。設計そのものがシンプルでリスクが少ないことが必要であるばかりでなく、貸倒れを防ぐために預金を担保にするとか、預金の額により貸金額の上限を決める等の枠組みも準備する必要がある。多重債務者の多発、特に若年層の多重債務者の多発を未然防止するためには、リスク・アセスメントにこのような視点から取組むことが必要であろう。
④人種による金融排除については、日本では、ほとんど問題視されていないし、研究や調査資料もない。在日韓国人や出稼ぎ等に来ている発展途上国の人々がわれわれのコミュニティで多数生活しているのに、こうした人々に対する金融面での関心が英米と比較すると極めて薄い。差別の存在が懸念され、早急に実態調査に取組む必要があるのではないだろうか。
第二に、vulnerable consumers が利用できる適切な金融products を提供することがなによりも金融排除問題解決の早道である。金融products は様々な金融工学を駆使し、ますます複雑、難解になっている。新たな金融productsの開発に当たっては、なによりもまずシンプルが求められる。シンプルであれば、金融productsに始めて出会う人でも理解が容易だし、リスク・アセスメントや説明や規制のコストを低く抑えることができ、その分価値を創造しやすい。また、フレクシブルではあるがそう簡単には引き出せないこと、アクセスしやすいこと、フェアーであることを目標とすべきである。
具体的な商品像としては、基本的な口座に関しては、当座貸越機能のない口座が望ましい。そして、定期的に少額のお金を貯蓄できるような貯蓄productsの機能をつける。しかし、貯蓄部分は別立てにし、どうしても必要なときには、窓口に出向き、身分を証明し、書類に記入し、印鑑を押し、証書を担保に借りるというような証書貸付的なプロセスを工夫する。対面で借金をするといううしろめたい意識、借金契約の内容の理解、返済しなければならないというプレッシャーが自らを律し、自分の資産を管理するいい訓練になるだろう。但し、急場に対応できるよう、ほんのわずかなお金はキャッシュカードで引き出せる、ないしは当座貸越で数千円の電気代等の請求書の支払いのための引き落としができるようなサービスをつけておくことは必要だろう。現在の総合口座だと、せっかく貯蓄しても、簡単に機械で引き出せるし、自動的に当座貸越で引き落しされるので、貯蓄の習慣や家計の管理といった教育機能を期待できない。
わずかな借金が多重債務の入口になってしまうこの時代、新たに社会に出て行く若者やこれまで貯蓄と縁のなかった他のvulnerable consumersがこの口座を使って自分の資産作りに取り組んだり、資産の管理を学んだりしつつ、次の高額の貯蓄や住宅ローン等の第二段階に自然に入っていけるような仕組みを持つこのような口座へのニーズは高いと思う。
個人年金に関しては、今後ますます、基礎年金だけで自立した老後の生活を送ることは難しくなっていく。基礎年金を補完する個人年金が必要である。とくに、フリーター、パートタイマー、学生、家庭の主婦、失業者、小規模自営業者等基礎年金しか持たない層に対する新たな個人年金を提供することは緊急の課題である。前述した英国のstakeholder 年金のようなproductsを 設計・提供する必要があるが、これには国の関与が必要である。同様に、ローンについても、国の関与は不可欠だ。収入の道の全く無い、または、極めて限定されている、高齢者、母子家庭者、生活保護を受けている者、失業者、フリーター、パートタイマー等への、長期、低利、無担保、少額の緊急を要する生活資金並びに住宅取得関連資金のローンについて、早急に検討されなければならない。
第三に、ファイナンシャル・リテラシーを高めるための取り組みが必要である。従来日本では、学校教育の中で金融消費者教育が行なわれるということはなかった。急激なビッグバンは、なんらのファイナンシャル・リテラシーをもつ猶予もないまま、消費者を金融・証券市場に誘引した。その結果、現在いわゆる金融消費者被害が多発している。これに対峙するために、現在金融広報中央委員会等を中心に各分野で金融消費者教育への取り組みがはじまっている。vulnerable consumersに対しては一般の消費者教育以外に、固有の取り組みも必要である。まず、vulnerable consumersが抱いている金融productsとは無関係であるという疎外感・心理的障壁を取り除き、新たに彼らを対象に設計・提供されるであろうproductsの情報とそれらを利用する意義等を知ってもらうようなルートを考える必要がある。彼らがアプローチできるようになるためには、通常の宣伝広告ではなく、最前線で彼らと接する福祉に携わる者へ情報提供し、協力体制を構築することが必要だ。現在消費生活センターが、自らセンターに出向いて情報収集できない人のために行なっている、いわば情報から遠いところにいる人たちに対して行なっている出前講座なども参考になるだろう。
個別の消費者に資料提供、説明、助言をし、自己決定を支援する無料の相談サービスも必要である。中立的な第三者機関による中立的な相談サービスは、個別のvulnerable consumersのファイナンシャル・リテラシーの習得に貢献するだろう。
学校教育の場では、早期から体系的なファイナンシャル・リテラシー教育に取組必要があることはいうまでもない。また、緊急措置として、現在、中学や高校を卒業してすぐ社会に出る若年者に対し、多重債務の問題、生活設計、貯蓄の習慣、金融products等の講義を、例え数時間であっても、学校が行なうことを考える必要があるだろう。若年者を多く採用する企業も、新入社員教育プログラムの中で同様の取り組みを行なう必要がある。
第四に、モニタリングの問題も、当初から、金融排除克服のためのプログラムに組み込んで考えておくべきであろう。
最後に、規制の問題はやはり金融排除問題を解く鍵になり、緊急課題である。規制の問題には、二つの方向からのアプローチが必要である。第一は、それぞれの分野で起こっている金融排除に対する迅速な法的対応である。例えば、ヤミ金融等の新たな規制、年金担保融資に対する規制の見直し等である。国は高齢者マル優制度の廃止や住宅金融公庫法の改正を決定したが、これらは、金融排除克服に逆行する動きであり、こうした国の姿勢は、金融排除問題の視点から批判されなければならない。
第二に、個別の対応では網羅しきれないので包括的な法を制定する、あるいは個別の対応を促すベーシックな法を作る、すなわち、事業者の社会的責任と社会への貢献をしっかりと法的に義務付ける米のＣＲＡのような法を制定し、金融排除問題解決に取組むことが必要である。特に日本は、まだ、一般社会、事業者、そして行政さえも種々起こっているさまざまな金融排除の事象を、金融排除と捉えず、見過ごしている、いわば、英米と比べると著しく意識の面でも、対策の面でも遅れをとっている。こうした状況を鑑みると、ベーシックな法を制定することで金融排除問題への認識を高め、一気に問題の核心に迫るショック療法が必要と思われる。
さらに、より本質的な理由は、日本の消費者、特にvulnerable consumers は、クレジット利益の公正な配分という状況からは極めてかけ離れた状況に置かれており、事業者の自主的な取り組みに期待していてはこうした状況の改善は望めそうにないということである。例えば、高齢者マル優の廃止等にみるように、国レベルで金融排除克服とは逆方向に向かっていること、サラ金業界は過分の利益をあげつつ、一方では史上最高の多重債務者を輩出しているというように、クレジットの利益が多重債務の未然防止のための情報機関の整備や事業者が情報を利用するコスト、多重債務者の救済のためのコストに配分されておらず、事業者の側に一方的に配分されていること、ヤミ金の横行や違法な年金担保融資等に対する取り締まりや法整備が極端に遅れていること、母子家庭・外国人・障害者等への金融排除の実態調査なども手付かずであること等の状況がある。こうした、状況を克服するには、いわば、ショック療法としてのＣＲＡの制定は不可欠ではないだろうか。
第2節 消費者一般に対する金融排除Ⅰ━金融サービス関係（サラ金等消費者信用を除く）
１．消費者一般が金融サービスから排除されている実態
vulnerable consumersが基本的な金融サービスから排除されているという実態の他に、一見多様な選択肢が与えられていて、decision-makingへの道が開かれているかにみえる消費者一般に対し広範にわたって、金融・証券市場で資産が守られず、被害が多発し、消費者の権利が侵されているという金融排除の実態があるように思える。それらの一端を、資料に基づきながめてみよう。
（１） 消費生活センターの相談から見る金融排除
１）全体像
全国には、都道府県の消費生活センター、政令指定都市の消費生活センター、市町村の消費生活センター等あわせて４７４(2002.5.11調べ)の消費生活センターがある。これらの消費生活センターに寄せられる相談の大部分は内閣府の特殊法人である国民生活センターが運営するＰＩＯ－ＮＥＴ（全国消費生活情報ネットワークシステム）に入力される。相談件数は年々増加しており、2001年度の入力件数は624,762件にのぼる。
これらの相談は商品と役務と他の相談に分類される。 金融に関する相談は役務の中の金融・保険サービスに分類される。その件数は、1998年度38,339件（役務の中で1位）、1999年度43,208件（同2位）、2000年度53,765件（同1位）、2001年度64,378件（同2位）である（表５）。
２）国民生活センターの特別調査
金融・保険サービスの相談件数の急増に鑑み、国民生活センターは度々特別な調査・分析・報告をおこなっている。 例えば、ビッグバン着手前後から急速に市場の開放が進み、外貨預金や外国証券等と消費者が身近に接する機会が多くなった時期、すなわち、1996年4月1日から1998年6月14日までの間に消費生活センターに寄せられた外貨預金や外国証券等に関する苦情を抽出して分析をおこなっている。このデータによると、1996年度109件、1997年度363件、1998年度9件（年度途中）となっており、1997年度は前年度の3倍へと苦情件数が急増している。新商品の登場が多くの苦情を生じさせている実態が現れている。
2000年3月に発表された調査報告書『金融商品に係る消費者トラブル問題』（以下『2000報告書』と表記）は、114頁から成る分厚いものだ。これは1998年度から1999年度11月末までに入力された証券会社、銀行、生命保険会社の取り扱う元本割れのリスクを伴う金融商品に関する苦情を抽出し、分析したものである。
件数は、証券会社が654件、銀行が25件、保険会社が52件で、合計731件であり、証券会社にかかわるものが圧倒的に多い。商品は、投資信託261件、外国投資信託160件、外国債券・社債144件、変額保険52件、社債49件、外貨預金16件、金融債7件、ワラント5件、その他37件である。投資信託が国内・国外をあわせると、計421件、５８％をしめている。ビッグバン目玉商品である投資信託が消費者被害の元凶になっていることがわかる。
次に、苦情が集中している証券会社の調査内容・分析を詳しくみると、年齢では、60代、70代、80以上で４６．３％を占めている。また、商品を年齢別で見ると、投資信託は（内・外）、60歳代69.5%、70歳代６２．７％、80歳以上６２．５％というように極端に投資信託に集中している。ちなみに、20才代では、苦情の８０％が投資信託にかかわるものである。
職業別では、家事従事者と無職の両者で、67.2%を占めている。また、性別では、3分の2が女性である。最先端のグローバルな市場で、vulnerable consumersに被害が集中しているのである。
次に、証券会社に対する苦情内容をながめよう（表6）。第1位が商品の仕組み等の説明にうそがあった（15.4%）、第2位がリスクの説明がなかった（14.8%）、第3位が解約に応じなかった（14.7%）、第4位が無断契約が行なわれた（12.2%）、第5位が苦情処理に誠意がない（11.8%）、第６位が必ず儲かるとの断定的な判断があった（11.0%）、第７位が理解できないまま契約した（6.4%）、第８位が商品の説明なし、あっても不十分（6.1%）となっている。また適合性に関する苦情をあわせると、10.3%、勧誘に関する苦情をあわせると3.5%となっている。また特に高齢者に固有な内容の苦情が９．０％ある。
金融商品理解の核ともいえる仕組みの説明にうそがある、リスクの説明がない、断定的判断を提供する、商品の説明さえない等、消費者が金融商品を理解してdecision-makingをするような説明がされていない。したがって契約内容に対する意思の合致がないまま契約が締結されている。しかも、違法なうその説明や断定的判断の提供が行われ、威迫的な行為・再勧誘・長時間勧誘等不当な勧誘方法で契約に至らしめる。当然金融商品の販売で最も重視されるべき金融商品と契約者の適合性などは無視され、したがって高齢者等にミスマッチなリスクの高い金融商品が高齢者をターゲットに販売される。販売の現場では、説明義務、不当な販売方法の禁止、適合性の原則の遵守等の販売・ルールの基本が無視され、遵守されていないことがうかがわれる。
特に、外国投資信託に関しては、不実告知やリスク説明なしが多いこと、また、相談全体で、当初から理解できないまま契約した者が6.4%もいることに注意を喚起する必要がある。前者は、周知性のない複雑でリスクの高い商品を販売する場合の規制のあり方についての再考が必要であること、後者は、個々の当事者が金融商品を理解した時にはじめて意思が一致し、契約が有効に成立するという契約の基本がどう担保されるべきか、別の言い方をすれば、どこまで理解させればdecision-makingが可能であり、契約が有効に成立するかという問題提起につながる。
次に、販売形態別の苦情内容をみよう。ここにも重要な問題点が現れている。まず、訪問販売や電話勧誘等無店舗販売では、断定的判断、理解不可を含む適合性原則、不実告知、リスク説明なし、商品説明なし、不当な勧誘等が店舗販売を上回っている。無店舗販売はいわば密室であり、金融商品の仕組みやリスクを理解しdecision-makingを行なうことを阻害するような販売、長時間勧誘や再勧誘等不正な勧誘が行われやすいことを物語っている。金融商品を訪問販売や電話勧誘等で売ることが、営業の核になっているが、そうした勧誘・販売方法への問題提起がはっきりとなされている。特に外国投資信託の51.6%が、外国債券や社債の３０．８％が、投資信託の25.2%が訪問販売等無店舗販売でうられているという事実は、無店舗販売が苦情の多発と相関関係にあることを物語っており、早急な対応が必要といえよう。
次に、『金融商品の多様化と消費者保護』国民生活センター，（2002.８）（以下『2002報告書』と表示）をながめよう。『2002報告者』は1999年度から2001年度の3年間に、全国の消費生活センターに寄せられた相談の中から、投資型金融商品に関する苦情を抽出して、分析したものである。投資型金融商品とは、株式、投資信託、公社債、抵当証券、商品ファンドである。年度別の件数をみると、1999年度、1、207件が、2001年度、3141件へと2.6倍の伸びを示している（図４）。この報告書では、2002年度受付の最新の苦情から、リスク説明なし、適合性の原則、売りや解約、無断売買、執拗な勧誘、インターネット利用等に関わるものをリストアップして紹介しているので、参考までに、消費者の生の声をここに紹介しておこう：
リスク説明なし
① 証券会社の販売員から海外の債券を勧められた。リスクの説明は無かった。私に任せて、絶対に上がるからといわれて購入した。ところが損失が増大。すると株なら取り戻せるといわれ、売却後、株を購入したが下がり、合計で200万円の損失を被った。（47歳、女性）
② 取引のある証券会社に勧められた投資信託を契約。元本は大丈夫といわれたが帰宅後パンフレットを見たらリスクがある。その点についての説明はなかったので電話でやめたい旨伝えたが、担当者は退社していた。（72歳、女性）
③ 銀行の勧誘員に、元本割れもなく安全な商品、と言われ投資信託の契約をした。投資先の外国企業が破綻したため大幅に元本割れをし運用が困難となった。繰上償還に同意するか、異議申立てをするか、手続きをするように、との書面が委託会社から届いた。（81歳、女性）
④ 電話で外国債券を、年利２％以上になる、半年後におろせると聞き購入した。後日書類が届いて元本割れの可能性があると分かった。すぐ解約を申し入れたが、半年後までは下ろせないと言われた。半年後に元本割れしても、言った言わないの水掛論になりはしないか。元本保証でないなら購入しなかった。（46歳、女性）
⑤ 銀行の窓口の女性に元本保証である事を確認して金融商品を購入した。外国の○○という会社の倒産の影響でマイナスが出て、現在50万円の損がでているという。窓口の担当者は元本保証だと言ったので、その女性と面談したいのだが、既に退社していると言われた。（47歳、女性）
⑥ 2年前に、この社債は定期預金と同じと考えて良い、安全だ、と度重なる説明があり1,000万円の社債を購入。社債の価格が下がっても倒産して全額戻らなかったことはない、と虚偽の説明もあり冷静な判断ができなかった。倒産後、証券会社の対応も不誠実。目論見書をもらった事にしてくれ等と担当者に言われた。納得できない。（51歳、女性）
⑦ 配当金は10年間ほぼかわらないと銀行で説明され、一流企業の社債を組み合わせた商品に投資。1回目の配当は1,000万円の元金に対して23万円、今後も大きくかわることはないと説明された。しかし、1回目の配当は2万円程だった。配当が急落したことについてのきちんとした説明は無い。（71歳、女性）
適合性の原則
⑧ 銀行で積立預金を窓口に申し込んだら投資信託を勧誘され契約。内容が良く分からなかった。（28歳、女性）
⑨ 業者に勧められるまま証券投資信託（ファンド）を契約したが内容が良くわからず不安。今後の生活資金として公社債投信で運用してきたお金を精算して、事業者が勧めるファンドの契約をした。事業者に出向き話をしたが目論見書をもらったのみである。中に「為替リスク」とあり不安になった。期間は6年、毎月10万円の配当があるといわれて契約する気になった。（74歳、女性）
⑩ 2年半前から次々と株・投資信託・ＥＢ債・リンク債を勧められ購入したが、株価が下がり大損をした。当初、証券会社のアドバイザーの肩書きを持つ女性に勧められた。ハイリスクの説明はなかった。目論見書やパンフレットをもらっているが、よく理解できない。日本証券業協会に相談したら、物的証拠（テープ）が無いので間に入れない断られた。（72歳、男性）
⑪ 証券会社の女性担当者が度々訪ねて来て、数社の証券会社と取引しているが損失が大きく、サラ金からも借りている。（82歳、男性）
売りや解約
⑫ 1株6万円の株式が１０万円になったので売りを指示したのに売らなかった。証券会社の担当者は、何度も謝りに来、その後、支店長と一緒に謝りに来たり、他の担当者に換えたりしたが、弁護士に依頼しようと思うが、返金の可能性があるか。（54歳、男性）
⑬ 投資信託を昨年9月頃、満期がきたら解約してほしいと証券会社の担当者に告げた。取引現状報告を頼んだところ、そこに解約したはずの投資信託が載っていたため、問い合わすと解約手続きがとられず更新されたため、値下がりの影響を受け12~13面円の損失が出た。苦情を言ったが証券会社は言い逃ればかりする。（70歳、女性）
⑭ 銀行窓口でオープン投信を購入した、売ろうとしたときに制止され結局大損をした。投信は2本、売ろうと思い係員に電話したが、もう少し待った方が良いと助言された。私が責任を取るとも言われ、そのやりとりをメモしておいた。結局その後下がり続けた。銀行責任者に苦情を言ったが係員はそんなことは言ってないと否定しており賠償されない。（60歳、女性）
⑮ ＤＭや電話があり、その後、証券会社の人が来てオーストラリア外債を強く勧めるので契約したがやめたい。解約できないという。３ヶ月間は解約できないという説明は受けたが、目論見書にはかいてない。（35歳、女性）
⑯ 国債が値下がりしたので解約手続きを希望したら中途解約はできないと言われた。申込時に説明がなく納得できない。（73歳、女性）
無断売買
⑰ 証券会社の総合口座の資産を勝手に売買されている。債券（ＥＢ債）もいらないと言ったのに買われて大損した。一任取引の依頼はしていない。証券業法違反と思う。どこに言えばよいのだろうか。（73歳、女性）
⑱ 昨年、証券会社で株を購入した。老後の資金であることを十分に伝えたにもかかわらず、何の説明もなく株を次々と買い替えている。どこに相談すればよいのか。（65歳、女性）
執拗な勧誘
⑲ 年の暮れから、証券会社の営業員が投資信託の勧誘電話。断っても断ってもかかる。迷惑だ。（58歳、女性）
⑳ 株券の売却のことで世話になった証券会社に国債を勧められ購入したところ他にも有価証券を買うようにしつこく勧められ困っている。自宅に担当者から何度も電話があり押し売りされている。（70歳、男性）
インターネット利用
21 インターネットで千株の売り注文を出したところ、「フォームがおかしい」という表示が出たので取引不成立と思い、再度操作した。売り注文が重複してしまい業者に取消しを求めると、暗証番号まで入れれば成立になるものだと聞き入れられなかった。誤解しやすい表示に問題はないか。（40歳、男性）
苦情内容は相談者の申し出によるものである）
『金融商品の多様化と消費者保護』国民生活センター（２００２．８）
消費者の生の声は、統計的な数字では表現できない部分の生々しい実態を伝えていると同時に、数字から、はっきりとは読み取れなかった問題点を伝えたり、数字の説明を補足したりしている。相談現場の感触を交え、ここに紹介されている苦情の感想をのべると：イ）まず、苦情の申出者のうちの大部分が女性であることに注目したい。苦情抽出の方法等は説明されていないので、任意の抽出と思われるが、深刻な、典型的なタイプの苦情を抽出していくと、女性当事者に自ずとゆき着くと考えていいだろう。これは、数字にも無論現れていたが、相談現場の感触もこれに重なる。
ロ）拡大被害が相当数あると思われる。①事例にみるように、「株なら取り戻せる」等のセールストークでさらに被害が拡大する。損失に関わる苦情は、他の商品に買い換えをさせる、その際、特別な内部情報であることをほのめかして信用させ、さらに、断定的判断を伝え新たな契約に至らしめ、損害額を拡大させるといったプロセスをとる場合が多いことは、相談現場でもよく遭遇する。
ハ）投資信託について、②事例のように、元本割れが無く安全で預貯金より金利がいいというセールストークが行なわれ、金融商品の基本的な知識をもたない消費者が、それを信じるという現実がある。相談現場では日常的なことである。
ニ）②事例のように、説明書を見て、ないしは周囲の話を聞いて、セールストークの虚偽に気付き、すぐ解約を申し出ても、担当者が不在、退職、一定期間は解約できない等といわれ、早期の対応が回避されるケースが多いように思われる。
ホ）④事例のように、外国債券について、為替相場や破綻のリスクを説明されずに、また理解できずに、契約するケースは大変多い。外国債券についての商品性やリスクの説明に関しては、現状問題が山積している。外国投資信託も同様である。
ヘ）⑧事例のように、銀行や証券会社の窓口に出向くと、買い替えを勧められ、銀行だから元本割れしないだろうと思って、また長年付き合っている証券会社や販売員を信頼して、契約し、苦情になるケースが多い。こうした場合は、不招請勧誘と同じと言う認識が、消費者・事業者双方に欠けているように思う。
ト）⑧事例のように、適合性の原則にかかわる苦情には、商品の内容がわからないという訴えが、前面に、あるいは背後にある。
チ）⑨事例のような適合性の原則にかかわる苦情は、今まで契約していた低リスクのものを高リスクのものに買い換えさせるというパターンをとる場合が多いように思う。
リ）どこに行っても問題を解決してくれるところは無いという悲鳴が多い。⑩事例のような、適合性の原則に関わる事例などは、特に、負担の大きい裁判ではなく、証券取引法上の紛争解決機関である日本証券業協会があっせん解決に取組むべきと思うが、機能していない実態がうかがわれる。
ヌ）⑪事例のように、高齢者に対し、豊田商事のような悪質な手口が使われているケースは、相談の現場で日常的に申立てされる。
ル）⑫事例のように、問題が起こったとき、謝罪はするが、損害賠償はしない、という訴えは、相談の現場でも大変多い。また担当者段階では過ちを認めても、問題が大きくなると、前言を取り消すケースが多い。
ヲ）⑱事例などが典型的なケースであるが、無断売買は、販売・勧誘の問題性以前の、自己決定を阻害する悪質な被害である。統計数字にも高順位にあがっていた。苦情になっていなくとも、水面下で無断売買が行なわれているケースは多いようである。
ワ）⑳事例のような執拗な勧誘は、「執拗な勧誘」と言う項目以外の苦情にも多く見られる。
カ）21事例のように、インターネット上の金融取引に関しては、分かりにくく、誤解を与える画面の表示の問題、消費者の取引を保護する法の問題等、解決すべき問題がたくさんあると思われる。
問題解決の方向を考えるにあたっては、こうした苦情事例や相談の現場の感触も重要な参考資料になるであろう。
（２） 弁護士会、消費者団体等の「金融110番」からみる金融排除の実態
国民生活センター以外でも、弁護士会や消費者団体等で実態を把握する試みが行われている。弁護士会では、1991年、1992年、1993年、1999年に、全国各地の弁護士会で、証券取引被害110番を行なった。1991年の結果については、以下のように分析されており、92年、93年も結果はほぼ同様とされている。いずれも実態の把握に資するとおもわれるので、以下図５で紹介する。
また、消費者団体、（財）日本消費生活アドバイザー・コンサルタント協会は、2001年11月に全国各地で「金融トラブル110番」を行なった。ここでも、金融商品では、公社債や投資信託等の相談が多く（表7）、相談内容では、説明不足や虚偽説明に関わる相談が圧倒的に多いという結果がでている（表８）。
２．法の現実
（１）法の全体像
消費者の金融サービス取引を保護する法には、①業者ルールと②民事ルールがある。無論、社会規範や一般倫理等が適用されるのは当然である。業者ルールには、業法のみならず、自主規制機関の定めた自主規制ルールや社内規定等も含まれるとされている。
業法とは、例えば銀行法、保険業法、証券取引法等である。行政に事業者を規制する権限を与えて、消費者保護を実現する取り締まりルールである。違反した場合は、一定の処分を受けたり刑罰を科せられたりする場合もあるが、業法違反が直ちに契約無効や取り消しまたは不法行為の成立を導くわけではない。
民事ルールとは消費者に一定の権利を与え、消費者自らルールに依拠して自分の権利を守ることができるようにするためのルールである。本来裁判規範であるが、事業者の行為規範として、紛争の未然防止の役割も担う。民事ルールの基本的な法律が独立当事者間の権利関係を律する民法であり、事業者と消費者の力の格差に鑑みて、新たに民法を修正したものが、金融商品販売法や消費者契約法である。従来は業法中心の規制体制がとられていたが、ここ数年、規制緩和の潮流の中で、次第に民事ルール重視の方向に変わってきている。
ここでは、規制緩和という、金融環境の激変の中で、安全弁として金融分野に特定して新たに制定された唯一の法である金融商品販売法が、消費者を保護する法として十分であるか、十分でないとすると、実効性ある法制度の確立のためには、どのような対応が必要かを考える。
（２）金融商品販売法の成立の経過と意図
1996年11月16日、金融分野全般にわたる規制緩和、すなわちビッグバン、を2001年までに実施するようにという指示が当時の橋本首相から出された。以後日程どおりに規制緩和が進められ、今ではニューヨークやロンドン並みの自由な市場が実現している。様々な新しい金融商品が出現し、販売窓口も拡大し銀行や保険会社でも投資信託等の元本割れする金融商品が売られるようになっている。
一方、規制緩和と並行して、市場原理に委ねていては、消費者を市場の弊害から守ることができないという視点から安全弁、すなわち、包括的金融サービス法の必要性が唱えられ、金融審議会で議論されてきたが、こちらの方は大幅に遅れて、ようやく2001年4月、本来あるべき金融サービス法の一部、金融商品販売法が施行された。その後、包括的な金融サービス法制定に向けての行政の動きはみられない。
（３）金融商品販売法のアウトライン（図６）
金融商品販売法は、金融商品の販売・勧誘ルールを定めた9条よりなる小さな法律である。保護の対象は個人及び事業者、立証責任は従来どおり消費者側にある、時効は損害及び加害者を知ったときから3年、不法行為の時から20年、民法との関係では、不法行為法の特則とされている。規制の柱は、以下の二つである。
第一の柱：金融商品販売業者が金融商品を販売するにはリスクにかかわる重要事項の説明をしなければならないことを定めている。金融商品とは、預貯金、信託、保険、有価証券等と列挙されている。重要事項については、元本割れのおそれがある場合にはその要因、要因とは市場リスク、信用リスク、期間の制限等とされている。事業者が説明義務に違反した場合には損害賠償の責任を負い、損害賠償額は、元本欠損額と推定される。
第二の柱：金融商品販売業者が顧客に金融商品を勧める際には、勧誘方針を策定し、公表しなければならないことを定めている。策定・公表すべき事項は、適合性の原則,勧誘の方法や時間帯、その他についてである。適正な勧誘を確保するため、より良い勧誘方針策定に向けての事業者間の競争を促し、顧客も勧誘方針を比較して事業者を選択でき、それがさらに一層すぐれた勧誘方針に向けての競争に結びつくことを目的にしている。事業者が策定・公表義務に違反した場合には、50万円の過料に処せられる。
（３） 金融商品販売法の問題点
金融商品販売法には以下のような問題点があり、早急に見直しが必要である。
①販売・勧誘ルールを定めてはいるが、実効性を確保するための規制・監督・エンフォースメント・監視等を執り行う機関の定めがなく、実効性が担保されていない。
②金融機関の策定・公表した勧誘方針は横並びで、消費者が勧誘方針を比較検討して金融機関を選択できるようにという条文の目的を達成していない。不招請勧誘や適合性の原則は勧誘方針で定めるのではなく、法定されるべきである。
③広告に関する定めがない。
④審議過程でも度々指摘されていたことであるが、説明がなかったことの立証責任は消費者側にある。セールストークを録音する、詳細なメモをとる等して証拠を残すことは、消費者には不可能である。
⑤被害の多発している先物取引、郵貯や簡保、ローン等が適用対象になっていない。さらに外国為替証拠金取引や、オプション取引等非常にリスクの高い金融商品が金融商品販売法の規制対象になっていない。
⑥説明義務の範囲がリスク等にかかわる重要事項に限定されている。重要事項も市場リスクと信用リスクと期間の制限が列挙されているのみである。そのため元本割れの重要な要因である手数料等が条文上は明示されておらず、現場ではなおざりにされている。重要事項という限定を取り払い、元本割れの要因の説明がすべて行なわれるようにすべきである。
⑦簡易迅速に紛争を解決するための機関の定めがない。
⑧力の格差のある消費者が、市場でトラブルに巻き込まれず、市場の利益を享受でき、金融商品を選択できる能力を備えることが、規制の充実と並ぶ重要な柱であるが、そのように市場で自己決定できる能力を備えた消費者を育成するための消費者教育についての定めがない。
⑨大企業も一人の消費者も同じ法で保護する建前になっている。消費者の特性に配慮した消費者保護法が必要である。
３．訴訟外紛争解決機関
紛争が生じた時、どこに行っても解決してもらえないという訴えを日常的に耳にする。紛争解決機関はどのようになっているのだろうか。
まず、消費生活センターであるが、相談の結果についての情報は公表されていないので数字で裏付けることはできないが、現実には、消費生活センターで金融関係の紛争を解決することは、かなり難しいと思われる。それは、消費生活センターに、金融問題にかかわる紛争のあっせん解決の法的権限が与えられていないからである。すなわち、証券取引法第42条の２第3項は損失補填を禁止しており、 損害賠償も損失補填にあたり、これを行なう場合は、内閣総理大臣に事故確認の申請書を提出しなければならないと定めている。したがって、消費生活センターからあっせんを申し出ても、事業者は、「損害賠償は損失補填にあたるので法律で禁止されている」と拒否するのが通例である。
この他第９表のように、様々な苦情相談機関が実際には存在する。例えば、証券業協会には、証券取引法に依拠して、あっせん・相談を行なっている証券苦情相談室がある。ここは、証券会社の行為規制等に関する総理府令第6条で、上記損失補填禁止の適用除外になっている。あっせん・相談状況をみると、2001年度には苦情相談6617件、あっせん128件、2002年度には苦情相談6022件、あっせん153件となっている。あっせん件数が増加しており、紛争解決に果たす役割が期待される。しかし、和解成立後もなお、以下の事例のように、結果に不満で、中立性に疑問を抱く消費者がいるのも現実である。業界が行なう紛争解決の難しさはこの辺にあるのだろう。
住宅ローンの頭金にするため投資信託を解約しようと思っていた折、証券会社から電話があり、別の投資信託への買い換えを勧められた。「1ヶ月後にローンの頭金が必要なので、解約して入金してほしい。買い替えはしない。」と伝えた。振込み予定日が過ぎても入金がなく、担当者に電話をすると、もう少し待ってほしいといわれた。その後担当者と連絡が取れないまま2週間ほどすぎ、たまたま電話に出た責任者にといあわせると、振り込み予定金額は数十万円しかないとのことだった。調べてもらうと、買い換えになっており、かなりの元本割れになっていた。目論見書など無論もらっていない。一部書面の偽造もある。住宅ローンの頭金の支払いを目前にして投資信託を買うはずがない。証券会社とたびたび話し合いをしたが、無断売買の事実はないと主張するのみ。公的なあっせんも受けたが、目論見書不交付や偽造等には触れず、元本割れした金額のうちの一部しか、損害賠償が認められなかった。あっせんにも納得できない。和解調書を取り交わしてからすでに１年以上が経ったが、不当で、悔しいという気持はおさまらない。（50歳代、男性、自営業）】
（事例は一般化したものである。）
その他の機関は、おおむね苦情を会員事業者に取り次ぐ程度の対応にとどまっている。「あっせんを行なう」としているところもあるが、交通事故に関する苦情に積極的に対応している（損保業界）、簡単に解決しそうなもののみ相談窓口であっせんを行なう（生保業界）というのが現実である。
４．英国2000年金融サービス・市場法体制（注8）
では、ここで目を英国に転じて、英国における金融サービス保護の態様を眺めよう。英国は1986年のビッグバンと時を同じくして、1986年金融サービス法を制定したが、金融環境の激しい変化に対応すべく、1997年から法制の見直しに取組み、2000年６ 月に新たな2000年金融サービス・市場法の制定にふみきった。この法律は今後我が国が新しい金融サービス消費者保護の法制を構築する上で、極めて示唆に富んでいるので、以下英国の2000年金融サービス・市場法体制をながめる。
（１）2000年金融サービス・市場法制定の背景
英国が1986年金融サービス法の見直しに取組んだ背景は多々あるが、そのうちの非常に深刻な背景の一つに、日本と同様、消費者にかかわる金融被害の多発や金融取引において消費者が不当に不利な状況に置かれていること等が次々に明らかになったこと等がある。一般消費者の生活に破壊的な影響を与えた事例も少なくなく、金融システムに対する一般消費者の不信を醸成した。
そうした被害のうち最もよく知られているものに、年金ミスセリング（年金の不当販売）がある。１９８0年代後半、個人年金が導入され、その際個人年金の方が企業年金より有利な給付が受けられるとの誤ったセールストークに基づき、多くの人々が企業年金を解約し、個人年金に加入した。しかし個人年金の方が企業年金より、多くの場合、給付額が少ないことがわかり、大きな社会問題となった。最終的に損害賠償の対象になった者は100万人を超えるという大きな事件であった。こうした事件が契機となり、1986年金融サービス法では、あらたな被害の発生に対処できないとの認識・批判が高まり、これが改革を促した一因になっているといわれている。
ちなみに、 ＦＳＡ（金融サービス機構当時はＳＩＢ）は、1994年10月に、1988年4月29日から1994年6月30日に売られた個人年金については1986年金融サービス法違反の売り方がされた可能性があるとして、関係事業者に、ミスセリングがなかったかどうかを調査し、ミスセリングが認められ、それにより損害が生じている場合には損害を賠償するよう命じた。ＦＳＡは見直しのガイドラインを作り、取り組みの遅い事業者の氏名を公表するなど、強力にプッシュし、2002年12月にほぼすべての救済を終了している。
（２）改革の目的・全体像・個々の規制
英国政府は、１９９８年７月に、『金融サービス・市場法法案』という３部より成る諮問書を出した。第１部が｢金融規制改革の展望｣
、第２部が｢法案｣ 、第３部が｢法案の解説｣ である。この第１部に、改革の目的・全体像・個々の規制についての記述があり、改革はほぼここで述べられている方向で完結している。この文書は、いわば改革全体の鳥瞰図であり、原点である。
改革の目的については、金融産業はＧＤＰの７％、１００万人以上の雇用を担う重要産業であり、 各産業への融資や投資の窓口となり、個人には年金・証券・デリバティブ等多様な金融商品を提供しており、産業界並びに個人の生活の基盤を担う産業である。したがって、効果的かつ効率的な金融産業は国の繁栄、安定、国際競争力にとって不可欠であり、また個人の生活水準も、近代的な金融サービス、公正で誠実な市場、適切な助言等を利用できるかどうかにかかっている。これらを達成するために、効果的な規制体制、すなわち、マーケットへの高度な信頼、消費者保護、不正行為や金融犯罪を効果的に取り締まる手段等を提供する透明で、効果的な規制体制を構築することが必要であり、それが改革の目的であるとしている。
改革の全体像としては、産業界の地域別、分野別の境界線を越えて、金融サービス業の認可と規制を司る単一の規制者ＦＳＡを作動させること、そのためには、ＦＳＡの規制目的を明確に打ち出すこと、目的を遂行するのに必要な制定法上の機能と権限を付与すること、ＦＳＡに強力な裁量権を与えること等が必要であるとしている。この他、単一の訴訟外紛争解決機関オンブズマンや単一の補償スキームの導入、市場の濫用に対するあらたな罰金制度の導入等の枠組みも示している。
具体的な規制に関しては、２１項目にわたって言及しているが、主なものには、①単一の規制者ＦＳＡを創設する、②いままで1986年金融サービス法の対象になっていなかったビジネス、例えば、モーゲジを販売するビジネス等も対象とする、③参入規制については、認可の窓口をＦＳＡ一つにし、単一の認可手続きを定め、認可を受けずにいかなる金融サービス業を営むことを禁止する、④精度の異なる様々なレベルのルール制定権をＦＳＡに付与する、⑤ＦＳＡの規制・監督・エンフォースメント権限につては、資料を提出させて調査を行なう、営業活動に介入して制裁を科す等、しかも一貫した基準に基づき産業界全般に業態をこえて行使できるようにする、⑥販売促進については、広告や電話勧誘や訪問販売はしばしば消費者を深刻なリスクに巻き込む危険性があり、消費者保護のための特別な規定が必要である、現行法は広告と電話勧誘・訪問販売等をわけて別々に規定しているが、最近では両者の限界があいまいになってきているので、両者を一つにまとめて規制する、またインターネットの規制を明確にする、⑦集合投資スキームについては、広範の新しい商品を認可する、同時に認可、運用、マーケティング等の規制をＦＳＡに一元化する、⑧現在ある八つの業態ごとのオンブズマンや仲裁を単一のオンブズマン・スキームに統合する、⑨同様に、現存する五つの補償機関を単一の補償スキームに統合する、⑩市場の濫用及び金融詐欺に関しては、ＦＳＡが効果的な方法で市場を取り締まることができるような方法をこうじ、原状回復を求める等である。
（３）２０００年金融サービス・市場法の特徴
２０００金融サ－ビス・市場法は、全３０部、４３３条、付属規程２２条からなる大部の法律である。全体像は上述した通りである。この法の１９８６年金融サービス法と異なる主な特徴としては、以下をあげることができる。第一は、単一の規制者ＦＳＡを創設し、強力な権限を与え、法の実効性を確保しようとしたことである。ＦＳＡは、保証有限会社であり、行政機関ではないが、金融産業を規制するため議会により設立され、法により権限を与えられた独立した組織体であるとされている。FSAの規制目的は、市場への信頼を高めること、一般の認識を高めること、消費者を保護すること、金融犯罪を減少させることの四つである。
第二は、預金業務やローン業務を営むビジネスを含むほぼ全てのビジネスに包括的に適用されるようになっていることである。
第三は、単一の金融オンブズマンを創設し、あらゆる分野の紛争をオンブズマンが、訴訟外で、解決できるような仕組みを作っていることである。この金融オンブズマンの特徴は、①金融ビジネスに従事する事業者は、すべてオンブズマンに加入する、ちなみに、各事業者は苦情対応窓口を設置し、そこで解決できない案件に関してはオンブズマンを紹介する、②消費者は無料でオンブズマンに紛争解決の申し立てができる、③オンブズマンの決定に不服の消費者は、裁判の申し立てが可能であるが、オンブズマンの決定に消費者が同意した場合、事業者は裁判の申し立てができない、④オンブズマンはfair and reasonableの基準に基づき決定を下し、先例に拘束されない等である。
第四は、１９８６金融サービス法の保護の対象は投資者であったが、この法の保護の対象は消費者となっていることである。
第五は、情報格差のある消費者が市場に登場したことに鑑み、市場で消費者が自己決定できるようになるため、消費者教育をFSAの規制目的の一つに明示した（一般の認識を高める目的が消費者教育を指す）ことである。消費者教育に関しては、非常にユニークな発想がみられるので、以下で詳しく紹介しよう。
（４） ＩＳＡｓ、Stakeholder年金、金融商品比較表
ＦＳＡは法により消費者教育に取組む責務を与えられ、学校教育、社会教育、ホームページを使っての教育、タウン・ミーティング等、いわば伝統的な方法で消費者教育に熱心に取組んでいる。注目すべきは、こうした伝統的な方法以外に、金融商品の特殊な性格から導き出された、新しい、ユニークな発想に基づく取り組みをしていることである。一つは、シンプルで分かりやすい金融商品の開発に取組んでいることである。これは、市場で消費者がdecision-makingできるためには、消費者が金融商品を理解できなければならない、金融商品はますます複雑、難解になってきているが、消費者が理解できるためには、商品そのものが、シンプルで分かりやすく、質の高いものでなければならないという発想に基づいている。こうした考えに基づき、政府は新しい金融商品の開発に取組み、また民間にもシンプルな商品の開発を奨励している。政府が開発した、金融商品には、ＩＳＡｓとStakeholder年金がある。
二つは、金融商品は複雑、難解で、情報格差のある消費者が様々商品を比較して購入することなど不可能である。最低限のインフォームド・デシジョンを可能にするためには、分かりやすく情報を整理して一個所にまとめて表にして提供する必要がある。この発想に基づき、ＦＳＡが金融商品比較表を作り、ホームページ上で利用できるようにしている。以下これらの概要を紹介する。
【ＩＳＡｓ】（注９）
ＩＳＡｓ（Individual Savings Account）は1999年4月6日から発売が開始されている政府により提供されている金融商品である。個人の資産形成の核になる金融商品と位置づけられ、所得税やキャピタルゲイン税がかからない。これまで貯蓄口座を持ったことの無い人にも、資産形成のために利用されるよう意図されている。ＩＳＡｓ発売に伴い、これまで英国の消費者の資産形成の核であったＰＥＰｓやＴＥＳＳＡｓは新たな発売が中止され（既に持っている者は継続可能）、ＩＳＡｓに一本化された。ＨＭＴ（財務省）によると、非常にポピュラーな金融商品であり、発売以来既に14 millionの人がこの金融商品を購入しており、1998－99年のＰＥＰsやＴＥＳＳＡs所有者を６million名も超えているという。
ＥＳＡｓは個人の貯蓄を支援する商品であり、税制上の優遇措置があり、しかもシンプルで一般の投資者に理解しやすい商品であるとされている。ＩＳＡｓには Mini ISAsとMaxi ISAsの二つがある。前者はCash, Stocks and shares, Life insuranceのうちの一つの商品しか選択できず、後者は三つの商品を組み入れることが可能である。いずれも限度額は、年間7,000ポンドと設定されている(特例措置で２００６年４月まで)。
ＩＳＡｓにはＣＡＴスタンダードというベンチマークがある。ある一定の基準を満たした商品はＣＡＴスタンダードを満たした商品であると認定される。そのスタンダードとは：
Cash ＩＳＡｓのスタンダード
・特別のサービスを求めない限りチャージをとってはいけない
・10ポンド以上は自由に預入でき、7日間以上のノーティス期間をもうけてはならない
・金利は低くとも、ベースレート－マイナス2%以上、ベースレートが上がった場合は、金利をあげる
・他の条件をつけてはならない、例えば、○回以上引き出してはならない等
Stocks and
Shares ＩＳＡｓのスタンダード
・すべてのチャージを合計１％以内におさめる
・上記以外のチャージを取ってはならない
・月50ポンド、年500ポンドを投資の下限とする
Life insuranceＩＳＡｓのスタンダード
・チャージはファンドの年3%以内
・
保険料の下限は、月5ポンド、年250ポンド、しかしそれ以下を認める会社があってもよい
・解約時、特別のペナルティをとってはならない
＊もし2003年1月10日に解約したら、少なくとも2000年1月10日以前に支払った保険料は全額戻される
【Stakeholder年金】（注10）
2001年4月6日から政府により導入された新しい年金。個人型と職場型の二つがある。前者は、個人として加入できるStakeholder年金の要件を満たしている年金で、働いている・働いていないにかかわらず、加入できる。自営、失業者、パートタイマー、主婦等が主な加入者。後者は、Stakeholder年金の要件を満たして職場で登録されている年金で、その職場で働く者が加入できる。双方とも税の優遇措置がある。
Stakeholder年金の要件とは：
・チャージが安い。スキームの運営、ファンドの運用等のすべてのチャージを含め、ファンドの価値の１％以下。情報提供料やアドバイス料もこの中に含まれている。
・低料金でフレクシブルな支払い方法。拠出額の下限は20ポンドを超えてはならない（一回払いであれ定期払いであれ）。定期的に年金料を支払う必要はなく、またいくら支払うということを決める必要もなく自由に年金料を支払えばよい。
・ポータビリティがある。他のStakeholder年金や他の種類の年金に、ペナルティなしに乗り換え可能。逆のケース、すなわち他からの乗り換えも自由。
・シンプルである。
・情報提供が継続的になされる。年1回以上、プロバイダーはそのものずばりの表現方法で、どのくらいの価値になっているかを報告する。チャージの変更があったら、1ヶ月以内に必ず報告する。
【金融商品比較表】（注11）
消費者が事業者から与えられた情報を理解し、自身のファイナンスについてdecision-makingするのに必要な能力や手段を与えられたなら、消費者保護はより一層効果的になり、市場はより一層競争的になる。こうした視点に立って、ＦＳＡは伝統的な方法で消費者教育に熱心に取組むと同時に、新たな取り組み、すなわち、消費者が様々な商品の中から比較して自分にふさわしい商品を選択できるよう金融商品比較表をインターネット上で提供している。
例えば、ごく最近利用可能になったモーゲジについて見ると、消費者はおよそ1300ものローン（およそ100の事業者、すなわち、ローンを提供するほぼすべての事業者の提供する商品）の中から、比較・検討し自分にふさわしいローンを選択することができる。モーゲジの金融商品比較表には、以下の情報が掲載されている。
・金利（当初の金利と平均金利、保険料等）
・制限（早期返済の場合の手数料等）
・費用や報酬（評価費用、設定費用、キャッシュバック等）
・変更しやすいかどうか（多く返済したり、少なく返済しあり、返済を一時中止したりすることが可能か）
・最近の口座利用状況にリンクし金利等が優遇されるかどうか
５．日本版包括的金融サービス法の必要性と法案の骨子
消費者一般の金融サービス取引において苦情や被害が多発しており、金融取引を保護する法も、英国と比べると著しく未整備な状況にあり、欧米に端を発した第一のパターンの金融排除とはとは異なる第二のパターンの金融排除は、非常に深刻な形ですでに社会問題化している。この第二のパターンの金融排除への対応━法の整備━は緊急になされなければならない。金融審議会最終答申（2000.6）でも、すべての金融商品に横断的に適用される「日本版金融サービス法」に向けての着実な努力が必要であるとの提言がされているが、それでは、日本版金融サービス法の骨子として何が盛り込まれなければならないだろうか。苦情や被害を念頭に置きつつ、また英国の2000年金融サービス・市場法を参考に考えてみよう。（注12）
【法案の骨子】
（１） 法制定の目的・法の理念
１）目的
①金融市場の活性化
②競争市場に参加する消費者の保護
③誰もが金融市場に参加でき金融市場の利益を得ることのできる権利の確保
２）理念：消費者と事業者が平等な立場で取引ができるよう消費者と事業者の力の格差を是正するという20世紀の消費者法の基本的な理念に立つ
（２） 規制・監督・エンフォースメント「機関」
（注：消費者が違法や不正を訴えても直ちに対応する機関がないのが現状であり、法の実効性確保には不可欠）
１）「機関」の規制目的
①市場に対する消費者の信頼を高める
②消費者の金融商品・サービスに対する認識を向上させる⇒消費者教
育
③消費者保護
「機関」はイ）倒産等のプルーデンシャル・リスク、ロ）詐欺・不実表示・意図的なミスセリング・不開示等のリスク、ハ）金融商品の複雑性や適合性から生じるリスクに責任がある
④金融犯罪の減少
２）「機関」の権限と具体的活動の範囲
認可、情報の収集と調査、介入、公表、差止命令、損害の回復、制裁金、認可の取り消し、提訴等
３）組織
（３） 参入規制・違反の場合の罰則と契約の効力
（注：海外市場のオプション取引や外国為替証拠金取引等並外れてリスクが高い商品の販売がなんらの参入規制もないまま自由に行なわれている。すべての金融商品に対して参入規制という法の網が掛けられる必要がある。）
①
認可された者でなければ日本国内で金融商品・金融サービスの広告・勧誘・販売を行なってはならない
②
認可を受けることなく上記を行なったものには、刑事罰が科せられる
③
消費者は既払金の返還を求めることができ、更なる損害が生じている場合には損害賠償を求めることができる
（４） 規制対象商品
①
すべての金融商品を法の適用対象とする
②
金融商品を例示し、包括条項を入れる
（５） 広告・勧誘・販売ルールと違反の場合の罰則と契約の効力
１）広告
①clear,fair,not misleading原則の遵守
具体的には
・広告は金融商品の全体像を伝えるものでなければならない
・利益とリスク等の不利益がバランスよく表示されなければならず、利益のみを強調してはならない
・利益とリスク等の不利益は同じポイントの文字で並べて表示し、リスク等を小さなポイントの文字で片隅に表示するようなことがあってはならない
・費用は一箇所にまとめてわかりやすく表示し、元本を割る要因になりうることを表示しなければならない
・その商品に固有なリスクや意外なリスクには警告表示を付けなければならない
・過去の運用実績の表示を将来の運用実績と誤認させるような表示をしてはならない
・一般消費者にふさわしくない高リスクの金融商品を消費者が日常目にする媒体で広告してはならない等
②上記原則に違反した広告について消費者が通報することができるホットラインを開設する
③上記原則に違反した広告に対する差止命令、公告、罰金、業務停止等を定める
２）勧誘・販売ルール
①適合性の原則
・顧客の財産、資金の性格、投資経験、投資知識、年齢、家族状況等に関して顧客が開示した情報、事業者が調査して独自に得た情報、事業者が当然気付くべき事実に照らし、当該顧客にふさわしい金融商品でなければ販売してはならない
・違反した場合の罰則をもうける
・違反の場合、消費者に契約の履行を強制できない
・消費者は既払金の返還を求めることができ、更なる損失が生じている場合には損害賠償を請求できる
②不招請勧誘
（注：複雑難解な金融商品を消費者の求めなく不意打的に不招請勧誘で販売しても消費者の理解を得ること、したがって契約の意思の合致⇒有効な契約の成立に結びつかない。多くの苦情が訪問販売・電話勧誘・すでに取引のある金融機関を訪れたときに勧められて等不招請勧誘に端を発しているのは周知の事実であり、国民生活センターの苦情の集計にも表れている。）
・金融商品の不招請勧誘は（段階的に）原則禁止にもっていく
当面は高リスク商品を消費者一般に不招請勧誘で販売すること、また高齢者等ソフィスティケートされていない者に不招請勧誘で金融商品を販売することを禁止する
・違反した場合の罰則をもうける
・違反の場合、消費者に契約の履行を強制できない
・消費者は既払金の返還を求めることができ、さらなる損失が生じている場合には損害賠償を請求できる
③説明義務
・金融商品販売法の「リスクに関わる重要事項の説明義務」を「リスク等元本割れの要因に関わる説明義務」と改め、費用も例示項目に入れる
・立証責任の転換をはかる
・明義務違反に罰則をもうける
・違反の場合、締結した契約に関して、消費者は既払金の返還を求めることができ、さらなる損害が生じている場合には損害賠償を請求できる
④書面交付義務
・金融商品ごとに書面に記載すべき事項を別に規則で定める
・違反の場合の罰則を定める
・違反の場合の契約無効を定める
⑤その他消費者契約法で規制されている重要事項についての不実告知、不利益事実の故意の不告知、断定的判断の提供、不退去、監禁等不適正な販売方法の禁止に関しては、「重要事項」の削除、「故意」の削除、立証責任の転換、罰則の導入等、消費者契約法に必要な修正をほどこし、同法に準拠
（６）訴訟外紛争解決機関（オンブズマン）の設置
①独立した第三者機関であり、消費者からも、行政からも、事業者からも自由である
②金融商品・サービスを取り扱う事業者は全員加入し、費用を負担する
③事業者はそれぞれの苦情対応窓口を設置する
・定められた期間内に苦情を処理する
・事業者の苦情処理に不満な者にオンブズマンについての情報提供をする
・定められた期間記録を保存する
・「機関」に年間の苦情数、苦情のタイプ、処理に要した期間等を報告する
④理事長と理事は公募、人選のためのパネルが設置され、パネルは、公共の利益を代表する者、消費者、行政、事業者により構成される
⑤オンブズマン
・理事会が公募で選ぶ
・オンブズマンは先例には一切拘束されず、公正さと合理性の基準に従って決定を下す
・消費者がオンブズマンの決定を受け入れたら、決定は消費者・事業者
双方を拘束する
・決定に不満な消費者は裁判所に訴えることができるが、事業者は消費者が決定を受け入れた場合提訴できない
・オンブズマンは文書を提出するよう要請する権限をもつ
・オンブズマンは担当事例に関し、必要な場合は業務改善命令を出すことができる
（７）消費者教育
「機関」は金融に関する消費者の意識を高める役割、すなわち金融商品のリスクを理解させ、適切な情報と助言を提供する役割を担う
具体的には
①消費者のファイナンシャル・リテラシーやファイナンシャル・ニュメラシーを高める学校教育や社会教育に取組む
②ソフィスティケートされていない消費者のdecision-makingを、ベンチマークや金融商品比較表を作って支援する
③消費者が理解してdecision-makingできるようなシンプルで理解しやすく質の高い金融商品の開発を推進する
第3節 消費者一般に対する金融排除Ⅱ━サラ金等消費者信用関係
１．実態（注13）
（１）サラ金にかかわる相談の全体像
本節では、金融サービスのなかでも特殊な問題を含み、現在、多重債務者や自己破産者の急増で社会問題化しているサラ金等消費者信用にかかわる相談の実態をながめる。
サラ金の相談は、国民生活センターの統計では、商品・役務等別にみた相談の中の、サラ金・フリーローンの項目の中に分類されている。第10表によると、2001年度の上位商品・役務等別に見た相談の中で、サラ金・フリーローンにかかわる相談は、第2位、44,347件となっている。
ちなみに、1996年度は第3位で12,327件、1997年度は第1位で16,818件、1998年度は第1位で20、934件、1999年度は第2位で26,956件、2000年度は第1位で32,018件、2001年度は第2位で44,347件となっており、ここ数年にわたりずっと第1位から第3位を占めており、しかも相談件数は年々大幅に増加している。
主な相談内容等は、多重債務、金利・利息、自己破産、不当請求、借金整理屋、DM広告、保証人、強引、高価格・料金、折り込み広告等にかかわるものである。その他、多重債務に関する相談が多いこと、紹介やなどの借金整理屋が絡むケースもある等の特徴が紹介されている。
（２）国民生活センターの特別調査
国民生活センターは、事の重大さに鑑み、度々実態調査をしている。1998年度には非常に大規模な特別調査を実施しているので、それを手掛かりに、サラ金被害の特徴や問題点等を探ってみよう。
１）最近の多重債務者像
多重債務者の年齢は30歳代が増え、特にここ数年は、40歳代、50歳代の生計の中心的な担い手が増えている：女性より男性の割合が多く、職業は給与生活者が多いが、ここ数年は無職やパートやアルバイトや自由業・自営業も増えている：多重債務者の半数強が、所帯年収400万円未満であり、そのうちの半分は200万円未満である：多重債務に陥った要因は、残業の減少や事業の不振、失業・倒産、病気で働けなくなった、ないしは元々定収入等の収入そのものが少ない、住宅ローン、車の購入費用、教育費、入院費等の支出、高金利等の経済環境等が大きな割合をしめている：借入金の使途は生活費の補填や悪質商法により契約させられた商品の支払等が増えている。従来、多重債務者というと浪費型が主流であったが、生活苦型がそれに取って代わったことが、はっきりと現れている。ちなみに、日本弁護士連合会の破産申立事件確定記録調査（2000年7月）にも、全く同じ実態が現れている（図７）。サラ金被害もvulnerable consumersに、より被害が集中していることが明らかである。いわば一般消費者の問題であると同時に、vulnerable consumersを強く年頭に置いた解決が求められなければならない領域であるといえよう。
２）特別調査にあらわれている営業の実態と指摘されている問題点
①違法な取り立て：多重債務者の約7割が違法な取立てを経験している。事務所への監禁、車に乗せて親族を回り現金を調達させたり、保証人を探させられたり、妻の職場に行って妻を保証人にしたり等。特に、無職、高齢者、年収400万円未満等にこうした被害が多い。
②高金利：サラ金のほぼ全社とクレジット会社の7割は利息制限法の金利を上回っている。信販会社の金利は平均21.9%、サラ金の金利は平均33.1%である。サラ金の訳6割が、30%以上の超高金利で、最も低利でも25.5%、最高39.9%である。（執筆者注：本調査は2000.6の出資法改正以前の調査である。改正後上限金利は29.2%に引き下げられた。）
③貸付け時の調査が不十分：事故情報として登録されるようなケースでも、かなり長期にわたっていろいろなサラ金から借りたりしている等、十分な調査をせずに貸し付けが行なわれているケースが多い。
④事故情報の登録があまい：利子の一部だけでも払っていれば登録しない等。
⑤事故情報を利用しないサラ金業者が多い：中小のサラ金の6割は常時利用していない。約4分の１は事故情報が登録されている場合でも貸付けを行なわないわけではないとしている。
２．サラ金を規制する法
サラ金を規制する法は三つある。一つは貸金業の規制等に関する法律（貸金業法）、二つは出資の受け入れ、預り金及び金利等の取締まりに関する法律（出資法）、三つは利息制限法である。
規制内容は、開業規制（登録制等）、業務規制（誇大広告の禁止、書面交付義務、過剰融資の禁止、取立行為規制、白紙委任状取得禁止等）━貸金業法：金利その他の規制（10万円未満は20%、10万円~100万円は１８％、100万円以上は１５％）━利息制限法：29.2%を超えると処罰の対象━出資法：債務者が任意に支払った場合には利息制限法の規制金利を超えていても29.2%を超えなければ有効な弁済とみなされる等━貸金業法）である。
商工ローンの社会問題化を機に、1999年12月、貸金業法と出資法の改正法が成立し、2000年6月施行された。その主な内容は、貸金業法関係では、①利息等の総額を元本の額で除した年率を表示する、②保証人に対しても契約内容を記した書面を交付すべきこと並びに違反の場合の行政処分と刑事罰、③求債権を取得した者も貸金業者と同様の書面交付義務を負うこと並びに違反の場合の刑事罰、違法な取り立ての場合の行政処分、④誇大広告、取り立て行為規制違反等に対する罰則の強化等である。出資法の上限金利もこの改正で、40.004%から29.2%に引き下げられた。
なお、ヤミ金融を規制するため、貸金業法等の改正が行なわれる予定である（2004年1月施行予定）。法案の骨子は図８のとおりである。しかし、vulnerable consumersならびに消費者一般を現下の非常に違法性の強いヤミ金融という形の金融排除から守ることのできる法からはかけ離れているといわねばならない。
３．多重債務者多発の原因
弁護士、司法書士、学識経験者、消費生活相談員やアドバイザー、サラ金被害者等が長年にわたり地道な活動に取組み、法的状況は徐々にではあるが上述のように、改善の兆しがある。しかし、にもかかわらず、自己破産者は増加の一途を辿り、また多重債務者やその予備軍の消費生活センターへの相談は止まる所なく増加し続けている。これはいったいどこに原因があるのだろうか。
まず、病気、リストラ、倒産等が原因で生活費が確保できず、借金を重ねて多重債務に陥る新しいタイプの多重債務者が増加している。これに対しては社会保障や雇用等にかかわる政策的な対応なしに解決は難しい。突如職を失い収入の道が断たれる人に対する長期にわたる生活の支援や職の創出、場合によっては、低額・無利子・無担保・長期返済の緊急避難的なローン等も必要であろう。多重債務者を生み出さないための国の基本的な社会政策のけん欠がまず、問題にされなければならない。
次に、サラ金固有の問題を考えてみよう。第一に、広告の問題がある。多くの指摘があるように、サラ金のテレビ広告には、目に余るものがある。貸金業法や事務ガイドラインには誇大広告の規制がある。利率や条件について実際のものより著しく有利であると誤認させてはならない、必要とする以上の金額の借入を勧誘したり借入意欲をそそるような勧誘をしてはならない、社会的に過剰宣伝であると批判されるような過度な広告をしてはならない等が規制内容である。しかし、現状ではこのような最低限の規制さえ守られていない。このような広告の状況は、借金に対してチェック機能が働かない心理を醸成している。借金をする必要のない人までを、安易に借金に巻き込むおそれがある。
こうした広告に対する社会の批判が高まり、規制強化の動きも出ている。また、日本民間放送連盟は、2003年3月、借りすぎを戒める啓発や貸付条件を、計4.5秒ほど表示する事などを盛り込んだ指針をまとめた。サラ金大手は、2003年7月から、5時から9時の青少年の視聴に配慮する時間帯ではテレビのＣＭを中止するという自主規制で足並みをそろえる方向にある。しかし、これでは不徹底であり、テレビＣＭ自体を中止すべきという声も強い。
第二に、無人契約機が急増し、それにつれて、新規契約者が拡大している。無人契約機は、借金に対する負の感情や自制心や慎重な考慮等の機会を奪う、安易に借金する、過剰融資の温床となる等、融資商品の販売とはミスマッチな販売方法である。
第三に、参入するには、登録をしなければならないが、わずか4万3,000円の登録料を支払えば（都の場合）、登録拒否事由に該当しないかきり、誰でも登録できる。したがって、なにかことがおこると廃業し、すぐ新規登録をするということを繰り返す悪質な業者がいる。超高金利での違法な貸付けを行なう業者、紹介屋、整理屋等が登録業者の中にも増加しているのが現実である。
第四に、多重債務者が実際に借りた金額は債務の2割で、あとは自転車操業と利息により、作られた債務であるといわれている。高金利は、短期に返済金額を膨らませ、多重債務者創出のサイクルを早めている。日本は他国と比べても、また預金金利とのバランスから見てもあまりに融資の金利が高い。利息制限法を超えても、出資法の上限金利の範囲であれば有効とみなされるという高金利を容認する法に問題がある。金利をもっと低く押さえれば、多重債務者は確実に減るであろう。
第五に、自らの債務ではなく、保証人になったために、多重債務者になってしまったといケースも多い。しかも、知らないうちに保証人にされていたとか、単なる保証と思っていたら、根保証であった等に基因する場合も多い。
第六に、返済能力を超える貸付け、すなわち、過剰融資が行なわれている。貸金業法１３条で禁止され、事務ガイドラインに過剰融資の判断基準━一業者当たりの貸付金額について５０万円、又は、年収額の１０％であること、また信用情報機関を使って、顧客の収入状況や返済情況等を調査すべきこと━が示されている。しかし、一業者につき５０万円が守られていたとしても、多数の事業者から借りることをチェックする機能が働いていない。チェックのためには、信用情報機関の利用が不可欠だが、信用情報機関を利用しない事業者も多くいる。
第七に、監督や取り締まり体制の不備が、多方面から指摘されている。行政は、登録を受けるのみで、登録を受けた後、消費者からの訴えがあっても、調査や指導をしたり、登録を取り消したり等の迅速な対応をしない。警察も、民事不介入を理由に、なかなか動かない等の不満が一般化している。
第八に、不幸にして多重債務に陥ってしまった消費者を、多重債務の早期の段階で救済する中立的な機関があまりにも少なすぎて、多重債務者の多発に対応できていない。また、多重債務の相談機関の存在さえ知らず、夜逃げ・自殺等に追い込まれる消費者も多い。
以上、多重債務者の実態をながめ多発の原因を考えてきた。こうした調査や研究からいえることは、消費者の生活に必要な融資サービスを受ける権利が法により守られていない、いわば、無法地帯に消費者が置かれているということである。多重債務問題解決は、なによりもまず現行法の全面的な見直しから始めなければならないということがいえるのではないだろうか。
４．統一消費者信用保護法の必要性
（１）消費者信用を保護する現行法
消費者が利用する消費者信用に対する日本の法規制は、貸金業者に対する法規制とクレジット業者に対する法規制に二分され、監督官庁も異なり、すべての消費者信用取引に包括的に適用されるという体裁にはなっていない。そのため、どちらの法規制も適用されない消費者信用取引分野が生じている（銀行等を律する銀行法には、消費者との取引にかかわる業務規制、例えば、誇大広告の禁止や過剰融資禁止等の規定がない等）。消費者から見たら同じ‘借りる’行為であるにもかかわらず規制の内容が異なったり、全く規制がなかったりする等、不公平・不合理であり、また極めて分かり難い等の問題点が以前から指摘されていた。
ちなみに、クレジット分野を規制する法は割賦販売法である。この法律は、①割賦販売、②ローン提携販売、③総合割賦購入あっせん④個品割賦購入あっせん、⑤前払式割賦販売、⑥前払式特定取引に適用される。割賦販売とは、分割で支払う方式である。ローン提携販売とは、購入時、金融機関が消費者にローンを提供し、商品等の提供業者等が保証人になる販売方式である。総合割賦購入斡旋とは、前もってカードの契約をし、カードで支払う方式である。個品割賦購入斡旋とは、カードを作らず、一つ一つの契約ごとに個別にクレジット契約をする方式である。これら四つの方式は、いずれも普通の後払い式とリボルビング式があり、指定商品等に法の適用が限定され、普通の後払い式では、2ヶ月以上にわたり、3回以上の分割払いという要件がついている。前払い式割賦販売は、商品を受け取る前に、代金の全部または一部を２回以上にわたって支払う方式であり、これにも指定商品性であること、2ヶ月以上3回以上の分割払いであること等の要件が必要である。前払式特定取引とは、友の会とか互助会等の名称でしられているもので、２ヶ月以上、3回以上にわたって支払うものが法の規制対象になっている。
①から⑥の取引形態毎に規定が置かれているが、例えば、一般消費者が日常的に利用する、③④の割賦購入あっせんについて具体的な規制の内容をみると、取引条件の表示義務、書面の交付義務（申し込みの内容を記載した書面と契約の内容を明らかにした書面）、クーリングオフ、契約解除等の制限、契約解除等に伴う損害賠償等の額の制限、支払停止の抗弁等が主な規制内容になっている。
なお、契約解除の制限とは、消費者の返済が遅れた場合、事業者が契約を解除して、ないしは解除しないまま、消費者に一括返金を求める（期限・分割の利益の喪失）ためには、20日以上の準備期間を置き、書面で支払いを催促しなければならない等である。
また、支払停止の抗弁とは、消費者がクレジットを利用して商品等を購入した場合、例えば売買契約の不成立、無効、取消し、解除、商品等の引渡しがないこと、商品等に瑕疵があること等、販売業者との間に生じた事由をもって、クレジット会社の支払請求の停止を求めることができるということである。
（２）統一消費者信用保護法法案の骨子
消費者信用を統一的・包括的に規制する法の必要性は、以前から指摘されており、いくつかの法案の骨子も示されている（注14）。また、英、米、独、仏等は統一消費者信用保護法をもっており、日本の立ち遅れは著しい。サラ金、クレジット、銀行ローン等すべての消費者信用を規制する法が早急に制定される必要があり、骨子を簡単にまとめると、以下のようなものになる。（詳細については、注14で紹介した文献を参照。）
【法案の骨子】
（１） 理念
消費者と事業者の資力、情報力等力の格差、事業者の業務の専門性、公共性等に鑑み、事業者の側により高度の注意義務を課す。
（２） 過剰融資
銀行、サラ金、クレジット業界による過剰融資は、自己破産者、多重債務者等を激増させた。またバブル期、銀行は、住居を担保に変額保険等への返済能力を超える多額の融資を行い、現在多くの高齢者が住居を競売に付されて失うという悲惨な事態がおこっている。過剰融資の要件、禁止、違反の場合の罰則、過剰融資部分の無効等を定めることが必要である。
（３） 抗弁
融資を得て商品・サービスを購入した場合、原契約の目的が達成されない場合、融資を提供した事業者に支払いの停止、既払金の返還を求めることができる。
（４）担保
商品・サービス購入目的の融資を行なう場合、消費者が購入した商品・サービス以外に担保を設定してはならない。
（５）保証人
保証内容を明記した書面の交付、保証人の意思確認、支払能力を超える保証契約の禁止、クーリングオフ、根保証にかんしては、期間の制限、追加融資の通知、主債務者の信用状況に変化が生じたら中途解約を認める等。
（６）書面交付
書面に記載する内容、交付義務、違反の場合の罰則、違反の場合の契約無効を定める。
（７）クーリングオフ
一定期間契約を無条件で解除できる。
（８）広告・勧誘
表示内容をルールで定める、誤認させる表示の禁止、消費者団体による差止請求権を認める。
事前の承諾の無い不招請勧誘の禁止。
（９）取立行為
場所、時間帯、行為類型等の詳細、罰則を定める。
（10）信用情報
情報機関に搭載されている情報のソースを知る権利、一定期間が過ぎたらブラック情報を消去すること、情報の修正を求める権利、目的外使用の禁止等を定める、事業者の信用情報機関使用義務、違反の場合の契約無効を定める。
（11）紛争解決⇒金融サービス法に基づく訴訟外紛争解決機関で対応。
おわりに 郵政公社の役割と消費者の期待
以上、消費者をvulnerable consumersと消費者一般にわけて、それぞれに対する排除の実態をながめ、対処策を考えてきた。最後に、郵政公社に対する消費者の期待と、郵政公社の担うべき役割について記し、まとめにかえたい。
まず、第一に、国の機関としての郵政公社の社会的責任は、通常の金融機関の社会的責任と比べると、一段と重いということを、金融排除対策の前提にすえなければならない。
第二に、高齢者マル優の廃止や、住宅金融公庫法の改正等にあらわれているように、国の政策は、金融排除克服とは逆行するような方向に向かっているように思われる。こうした部分のフォロウを郵政公社が担えないであろうか。例えば、住宅金融公庫に代って新たに、vulnerable consumersに対する、長期、固定、低利の住宅ローンの設計・販売や、高齢者マル優制度にかわる新たなvulnerable consumers向きのproductsの販売等である。
第三に、高齢者が違法な年金融資の被害にあっている現実があるが、高齢者が緊急に何らかの資金が必要になった場合に利用できるローンproductsの不在がその原因の一つになっており、早急にproductsの開発が求められている。そのproductsとしては、低額、長期返済、無担保、低金利をベースとし、できるだけ、年金を担保にしなくともすむようなものが望ましい。現在、合法的な年金担保融資制度も存在するが、年金は高齢者の命綱である。根本においては、生存権に抵触する部分があり、あまり、積極的な取り組みを推奨できるたぐいのものではない。こうした公的な性格をもったproductsを提供できるのは郵政公社をおいて他にないと思われる。
第四に、貯蓄や資産管理にかかわるvulnerable consumers対する教育機能を担う口座を設計・販売してほしい。すなわち、給料の振込みや代金の決済機能に少額の定期貯蓄の機能が付いている口座。ただし、カードでの当座貸越はできない。貯蓄部分を火急に利用する場合は、窓口に出向いて、貯蓄を担保に借り入れをする。借金に対する負の感情を抱かせ、安易に貯蓄を取り崩さない姿勢を養い、借金契約の内容を理解させ、返済義務を強く感じさせる等の教育機能をもった基本的な口座。そうした口座があれば、新たに社会に出る若年者やその他のvulnerable consumersがそれを使って、貯蓄の習慣や家計の管理を学習し、その過程で金融productsへの自己排除の心理的要因を除くことができ、あわせて、なにがしかの生活の基盤をつくり、そして、次の豊かな資産形成や持家取得へのルートにつなげることができるのではないだろうか。そうした広がりのある、教育的なproducts を設計・販売してほしい。
第五に、教育に関しては、地域の消費者、とくにvulnerable consumers のための、すなわち、情報から一番遠いところにいる消費者に情報を届ける役割を担ってほしい。全国にあまねく郵便局が設置されているが、郵便や基本的な金融サービスの利用で、誰もが近づけるのが郵便局である。そこを、vulnerable consumersがdecision-makingできる消費者に成長する拠点にしてほしいし、その可能性は十分ある。店頭に出向けば、金融広報中央委員会のパンフレットや金融教育のために印刷された各省庁の資料等が入手でき、インターネットが簡単に使えるようになっていて、わからないことがあったら助言や説明をしてくれるアドバイザーがいて、時には基本的な金融リテラシーの講座もひらかれ、またグループで勉強できるようにもなっていて等、郵便局ごとにユニークな取り組みを競い合い、金融消費者教育の大きなネットワークを作ってほしい。
第六に、誰もが（無職、フリーター、失業者、パート、主婦等）基礎年金の補完に使える、英国のStakeholder年金のようなproductsを設計・提供してほしい。教育的な意味合いをもった口座とあわせ、高齢期の生活保障に欠かせない重要なproducts であり、公的役割を担い、自助努力を支援するproductsとして、基礎年金以外に年金をもたないconsumersへの大きな支援になるだろう。
最後に、あまりに遅れているvulnerable consumersに対する金融排除対策としては米国のＣＲＡのような法的手当てが、消費者一般が公正な金融サービスにアプローチできるためには英国の2000年金融サービス・市場法のような包括的金融サービス法の制定が、そしてサラ金被害や融資付変額保険被害を防止するためには統一消費者信用保護法の制定が必要である。郵政公社は、こうした諸外国の法を先取りしたコンプライアンス体制を公社内に構築すると同時に、広く、こうした法制定の必要性を社会に呼びかける役割を積極的に担ってほしい。
注：
注１ O F T『Vulnerable Consumer Groups：Qualification
and Analysis』Research
paper 15（April
1998）、ｐ．5 を参照。
注２ FSA『In and Out？ Financial Exclusion：a
literature and research review』(July 2000）、ｐ．9 を参照。
注３ 『Financial Services and Markets Act 2000』pp.69-70を参照。
注４ 『消費者法ニュース』No．46、No．51、No．53、No．54（2001－2003 ）の各号を参照、｢｣は引用。
注5 『消費者法ニュース』No．53、No.55（2002－2003）を参照、引用。
注６ 「ＡＴＭ土曜有料化」中日新聞（2003．3．13）を参照。
注７ 拙著『金融機関のレンダー・ライアビリティ』東洋経済新報社（1997．7）を参照。
注８ 拙執筆「イギリスの投資者保護制度」『金融サービスと投資者保護』中央経済社（2001．9）を参照。
注９
ＦＳＡ『ＦＳＡGuide toＩＳＡs – An introduction 』(消費者啓発用のパンフレット、ＦＳＡのホームページで見ることができる)を参照。
注10 Jonquil Lowe『Be Your Own
Financial Adviser』Which? Ltd（July2000）、
pp.209－231を参照。
注11 金融商品比較表はＦＳＡのホームページで利用することができる。モーゲジの比較表についての説明は、ＦＳＡ News Release No．114、2002．11．20を参照。;
注12 拙論文「金融商品販売法施行後の金融消費者保護の実態と取組むべき緊急の課題」『成城大学経済研究所年報』第16号（2003．6）を参照。
注13 拙論文「消費者金融サービスに係る消費者相談の増加と法的・社会的課題」『消費者金融サービス研究学会年報』Ｎｏ．2（2001）を参照。
注14 統一消費者信用保護法の骨子については、日本弁護士会連合会の意見書『統一消費者信用法の制定に向けて』（1999．6）、ならびに拙著「消費者信用保護法制定への提言」『金融機関のレンダー・ライアビリティ』（1997．7）を参照。